淺議農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題與政府行為

徐鳳金

[摘 要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是社會發(fā)展的必然，也是影響我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，是伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而產(chǎn)生的一種社會現(xiàn)象。本文對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題與政府行為進(jìn)行分析，旨在提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 深層問題 政府行為

中圖分類號：F3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）06-0299-01

土地是農(nóng)民生存、生活的基本保障，它不僅為人們提供食品供給，還吸收了大量的富余勞動力，解決了部分農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問題，其對社會穩(wěn)定與國家安全起著至關(guān)重要的作用。國家在解決“三農(nóng)”問題過程中，必優(yōu)先解決農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本又在于土地，因而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化格局調(diào)整與重塑的背景之下成為了“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不能有效維持土地的正常開發(fā)利用，成為社會發(fā)展的阻礙因素。我國一些地方政府出現(xiàn)較嚴(yán)重的土地危機(jī)和土地管理權(quán)力腐敗。對此，我們需要明確在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境之下，農(nóng)村土地制度必須適應(yīng)當(dāng)前社會生產(chǎn)力的發(fā)展水平與要求，以解決最迫切的農(nóng)地矛盾、城鄉(xiāng)矛盾、產(chǎn)業(yè)矛盾、資源結(jié)構(gòu)矛盾等為主要目的，合理安排土地制度。因此，農(nóng)村土地的再次流轉(zhuǎn)已成為維護(hù)社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念、背景及其意義

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念及背景闡述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在且不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)平等協(xié)商，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶依法自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式流轉(zhuǎn)給受讓方并獲得收益的行為。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主客體、流轉(zhuǎn)形式等進(jìn)行了規(guī)定，反映了該類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三個法律特征：第一，土地流轉(zhuǎn)的主體是土地承包方，即依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。土地承包方在自己的土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間，有權(quán)自主決定該權(quán)利是否流轉(zhuǎn)、采用何種方式流轉(zhuǎn)，并有權(quán)獲得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等流轉(zhuǎn)收益，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。第二，土地流轉(zhuǎn)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)而不是土地所有，但土地流轉(zhuǎn)不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。第三，土地流轉(zhuǎn)方式多種多樣，且土地流轉(zhuǎn)過程必須基于承包方和受讓方的平等協(xié)商。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義與背景

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在特定歷史時期，對于改變?nèi)嗣窆珞w制的弊端，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入等都發(fā)揮了重要作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯露出一些困境，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)即是這些困境之一。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，導(dǎo)致農(nóng)村富余勞動力大面積轉(zhuǎn)移，農(nóng)地廢棄現(xiàn)象較為明顯，并且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率低下、商品附加值低，國際市場競爭力不強(qiáng)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化，即是以不改變農(nóng)村土地所有權(quán)為前提，使農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，合理利用資源，實現(xiàn)利益最大化的有效途徑。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)村土地“得不償失”的現(xiàn)狀，農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，可以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或者進(jìn)城務(wù)工，既可以參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，也可以得到土地收益之外的第二筆收益。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本形式

經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在自愿、有序、平等協(xié)商的原則下穩(wěn)步推進(jìn)，在解決農(nóng)村農(nóng)地矛盾、實現(xiàn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的過程中起到了巨大的作用。但由于我國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地區(qū)差異，土地流轉(zhuǎn)也呈現(xiàn)出不同的形式，總的來看主要包括使用權(quán)出讓、使用權(quán)入股、使用權(quán)租賃以及農(nóng)地使用權(quán)托管與抵押。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的深層問題與背景分析

從表面上看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種平等的民事行為，但是，在推進(jìn)政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中卻觸發(fā)了許多深層次的社會問題，如糧食供給與社會可持續(xù)發(fā)展問題、農(nóng)民后續(xù)生存與社會角色定位問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等。這對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常開展具有較大影響。而政府的行為更是直接關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率與效能。因此，為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“后遺癥與并發(fā)癥”，政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的角色定位必須明確。那么，如何提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度、維護(hù)利益雙方的合法權(quán)益，加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、效率化，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，就成為政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之中必須思考與解決的問題。

2.1 糧食供給保障與社會穩(wěn)定的平衡

我國農(nóng)村土地的用途主要包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及未利用地，直接農(nóng)業(yè)用地包括耕地、草地、林地、農(nóng)業(yè)水利用地、養(yǎng)殖水面等，而設(shè)置農(nóng)業(yè)用地的初衷在于限制土地?zé)o節(jié)制地向工業(yè)用地、建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。但是，從實際情況看，土地流轉(zhuǎn)改變土地農(nóng)業(yè)用途的情形大量存在。一方面，一些土地受讓方為了達(dá)到短期內(nèi)實現(xiàn)土地增值的目的，對農(nóng)用地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營，不僅縮減了糧食種植面積（比重），甚至將耕地用于植樹、挖魚塘、建圈養(yǎng)牲畜房舍、旅游開發(fā)、辦廠、燒磚瓦等；另一方面，一些地方政府對改變土地農(nóng)業(yè)用途的違法行為疏于管理，監(jiān)督檢查不嚴(yán)，甚至政府行為失范，由政府主導(dǎo)將農(nóng)用地變成市政公園、濕地、開發(fā)區(qū)、建設(shè)用地等。這些失范行為減少了農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)量。違背了我國保障糧食安全的基本方針，對糧食安全構(gòu)成了巨大威脅，對國家安全以及社會可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的威脅，是社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險。

2.2 現(xiàn)行土地制度與社會生產(chǎn)力的矛盾

我國自1983年以來在農(nóng)村土地制度上始終奉行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合，發(fā)揮集體制度的優(yōu)越性，激發(fā)個人的生產(chǎn)積極性。而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸顯露出一些困境，因而如何評價這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，是否維持第三次土地制度成為推進(jìn)農(nóng)村改革首先必須面對的問題。政府要推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，勢必影響家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的繼續(xù)存在，農(nóng)業(yè)土地制度必然需要進(jìn)行調(diào)整改革，否則將會阻礙社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

2.3 規(guī)范化管理

平等保護(hù)法律原則要求“凡被法律視為相同的人，都應(yīng)當(dāng)以法律所確定的方式對待之”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要參與雙方進(jìn)行平等協(xié)商以達(dá)成合法協(xié)議合同，政府作為主導(dǎo)方在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策合力、透明，營造公平、公正交易環(huán)境中起著不可替代的作用，而在當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)實施過程中，部分政府行為受利益主導(dǎo)，操作過程偏向土地承受方，將流轉(zhuǎn)價格壓低，浸犯了農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)民利益難以得到根本性的保障。

3 結(jié)語

政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中扮演著十分重要的角色。政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的首要行為即政策與法律制定，制定完整的法律與完備的政策體系，是政府的基本職能所在。其次便是政策與法律的執(zhí)行，對于法律與法規(guī)上明確規(guī)定的事實，若在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中觸碰底線，政府部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理制度，一方面嚴(yán)格執(zhí)法，另一方面保護(hù)耕地。除此之外，嚴(yán)格約束自己的用地審批行為，不能越權(quán)、不能違反法定程序、不能收受賄賂，從而在管理機(jī)制上達(dá)到規(guī)范、從嚴(yán)治理的目的。

綜上所述，對于這些變化以及土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新老問題，我國各級政府應(yīng)有清晰的問題意識并及時予以化解，以適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢，順應(yīng)億萬農(nóng)民過上美好生活的新期待。

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