農村土地征收補償制度研究

摘要：隨著社會的變遷，“三農”領域中的農村土地征收補償問題日益變為社會關注的焦點。現在很多地方為了追求經濟效益，大范圍征收農村土地、開發工業園，造成土地資源浪費和濫用。在此環境下，部分農民因為土地被征收而并未得到合理的安置，生活得不到保障，社會矛盾越來越明顯。相應地，如何通過恰當的制度設計來對被征地農民進行合理的補償與安置，解決其生存問題和長遠生計，確保其合法權益不被侵犯并得到有效救濟，是當前我國應當重點研究和解決的重大問題。

關鍵詞：農村土地征收 補償制度 完善

一、農村土地征收補償制度的理論基礎

對于農民而言，土地是生活的保障，是祖祖輩輩生存的根本。國家實行農村土地征收制度，其實是轉移了土地的所有權，一旦土地被征收，農民就喪失了對其所有權，這樣對以后的生活便沒有保障。所以為了維護農民的合法權益，理應針對土地征收所帶來的損失進行補償。農村土地征收補償的理論中以下幾種理論是學界代表性觀點：

（一）特別犧牲理論

本理論以財產權平等保護的憲政原則為基礎，指出財產權不僅具有社會義務屬性，也應當遵循平等保護原則。其次，即使國家是基于對公共利益的考慮通過合法形式對個人財產造成侵害，對社會而言是有利的，但對于個人而言，其財產確實受到損失，即特別的犧牲，因此，國家除了要考慮公共利益同時也更應該對承擔特別犧牲的財產權利人進行補償。

（二）結果責任理論

日本學界認為，通常情況之下，國家基于公益目的的合法征收行為往往會給個人帶來損失。基于這種行為所導致的損失同時也是不合符社會正義理念的，因此國家必須承擔補償因為此行為而帶來的損失后果。從被征收人角度而言，即使國家的類似行為是合法的、基于公益目的的，但是自己的損失確確實實的存在的，為了保障自身的生活，有權利提出獲得補償，在此情況之下，被征收人的權益是合法權益，而且其本身都沒有過錯。因而，應同樣得到國家的補償救濟。

（三）公平負擔理論

該理論指出無論處于何種情況、出于何種目的，國家為公民設定義務都應在在平等基礎之上。國家基于公益目的而采取的征收行為如果導致部分個體所承擔的義務加重，那么國家必須設法合理調整這種現象。公益征收行為收益的主體是社會全體，但遭受損失的卻只是部分群體，顯然不符合公平正義的要求，因此收益的社會群體有理由對這種損害進行一定的補償。具體就是通過稅收的方式對遭受損害的群體進行補償，從而達到社會平衡。

目前很多國家都傾向于接收特別犧牲理論。國家對土地的征收行為是基于社會公益的目的，同時也是合法的，這樣的行為并不是普遍行為，只有在有需要的情況之下采取，所以最終體現的是個人利益與社會公益之間的一種取舍，彼此之間是一種犧牲關系。

二、我國目前農村土地征收補償制度的考察與反思

（一）我國現行農村土地征收補償制度的特征

1.對人不對地的補償原則

土地是農民賴以生存的根本，國家通過法律規定將土地無償分配給農民使用，農民便以此進行耕種，從而滿足自身的生產生活。但是國家并非一直將土地無償交由農民使用，當國家建設需要土地時但會對其進行征收。征收過程中所造成的損害亦進行補償，但是補償過程中國家主要是考慮對失地農民的安置補償，而不是根據被征收土地的質量條件、地理位置以及以后的升值空間等進行補償。此外，實際生活中具體的補償標準包含了很多其他因素，比方說征地方的經濟水平以及用地方的實際財政能力、支付能力，而非徹底按照“不低于農民原生活標準”，由此帶來損失的不確定性更是難以想象。

2.征地經濟關系僅體現為純粹的補償關系

以前在計劃經濟體制下，國家征收土地之后僅僅根據土地在農業方式之下所產生的年生產值進行補償，忽略了土地的潛在利用價值或市場價值，往往成為一種純粹的補償關系。如今，市場經濟高度發展，這種方式也日益凸顯其弊端：第一，目前除土地以外，其他生產要素的配置都是采取市場機制，以市場價格作為主導，城市的土地流轉使用也同樣按照市場價格進行，然而農村的土地卻依舊是簡單的征收加補償的模式，這顯然是不合理的；第二，隨著市場經濟的快速發展，農村也開始從溫飽水平向發展經濟，改善農村生活水平邁進，這些都是建立在對土地的占有和利用，比方說利用土地可以進行大規模的農場建設，養殖蔬菜，或進行花木的栽培，以此改變原始的耕種方式，更好的提高生活水平；第三，農民現在利用土地所獲得利益都是建立在市場經濟條件下，按照市場價格進行買賣，如果讓他們使用的土地卻以低價拿走，那么他們可能會產生舊時代被剝削的感覺，況且如果低價拿走土地，那么誰來保障他們的后續生活？誰來保障他們后代子子孫孫的基本生活？

（二）目前農村土地征收補償制度存在的缺陷

1.補償費較低

《土地管理法》規定，國家依法征收集體土地，按照被征用土地征用的原有用途給予補償，主要包含土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的補償費，一般為該耕地被征收前三年平均年產值的 6—10 倍。這樣的補償費對于農民來說真的十分低廉，如果他們接受了，即使短時間他們會有一筆收入，但是這意味著從此買斷他們祖祖輩輩賴以生存的土地，不但他們自己包括他們后代的子孫也從此喪失生存的基礎。并且，在土地征收補償的實踐中，農民在拿到所謂的征地補償費后，很快會花完，但又因為他們是熟悉農地耕種等生存技能，文化素質不高以及缺少其他勞動技能，往往會在征地之后生活更加貧困。對于這樣的社會現象如果無法進行合理安置，便會激化社會矛盾，影響社會整體安全。

2.對被征地農民的補償不到位

雖然《憲法》以及《土地管理法》都規定，農村和城市郊區的土地屬于農村集體經濟組織所有，但是對于集體的解釋到底是指村民小組還是村委會亦或是鄉政府，并沒有進行明晰的定義，因此在具體分配補償費的時候往往會出現如下問題：第一，村民小組、村委會、鄉鎮政府三者之間經常出現相互爭奪補償費的現象；第二，集體經濟組織大部分都不夠規范，容易出現謀取私利的情形，土地補償費極易被集體經濟組織扣留，導致最后被征地農民拿到手的土地征收補償費極低，無法保障生活。

3.補償形式單一，缺乏對失地農民的有效安置

在我國目前的土地征收補償的實踐操作中，貨幣安置是被普遍采取的措施。相對于其他安置方式，貨幣安置最為省力方便。但是事實是，很多失地農民原本的對農地的耕種勞動能力在城市里面無法適用，如果要想在新的地方安居還必須進行新的能力培訓，年輕的人或許還可以適應，但是對于中老年人，在土地上生活了一輩子，現在在轉變生活模式，與他們而言這轉變的過程所帶來的痛苦是無法想象的。因此當失地農民花完很少的補償款之后，他們很有可能成為種地無田、就業無崗、社會保障無份的“三無”農民，進而會導致他們的生活將會更加艱辛。

據調查，目前住在高郵市劉溪小區的村民里他們中大多數每天沒有事干，要么呆在家要么打麻將、摜蛋，他們說：“高郵人人愛打麻將、摜蛋，我們現在沒地種了，其他手藝活又不會，不打麻將、摜蛋還能干什么”。可見失地農民大部分會出現失業、就業困難現象，長此以往，農村的勞動力就會荒廢，如果他們生活無法得到保障，那么為了生活也許他們會鋌而走險，觸碰法律道德底線，影響社會穩定。

三、完善我國農地征收補償制度的路徑選擇及其分析

（一）進一步明確我國土地征收補償制度的標準、范圍以及安置方式的完善

1.以市場價值規律為中心，確定合理的補償標準和范圍

雖然綜合考慮我果目前的實際情況，暫時還不具備按市價進行補償的社會環境，但是可以采取被征收地區綜合價格等，綜合價格包括征收前的土地價格、被征收土地的最佳用途確定的價格等等，比如說美國的計算標準便是建立在征收前的市場價格的基礎之上，此外還有加拿大對土地征收的補償則是按照被征土地的市場價格進行，依據土地的最高和最佳用途，按當時的市場價格補償。我國現階段最佳的選擇便是將市場作為總體基礎，其次將土地補償費、青苗及建筑物構筑物補償費、殘地補償費等這些補償費的補償價格可以參照當前土地市場的價格，以此便能夠更好的社會公平正義和效率原則。

2.實現補償安置方式多元化、復合化

關于被征地農民安置的途徑主要有：農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置、貨幣安置、社會保障安置和留地安置等。但是具體分析，各種安置途徑在各具優勢的同時，均存在不足之處。例如，貨幣安置作為一種普適性的安置途徑，具有成本低、操作簡單的特點，但由于該安置途徑是一種生活指向性安置，缺乏對長期生計的安排與保障，給被征地農民的未來生存與發展埋下了隱患。因此，綜合運用前述各種安置途徑，實現補償安置途徑多元化、復合化就成為了整個社會的共識。概括而言，就是“貨幣安置+住房保障安置+社會保障安置+重新擇業安置+留地安置”的綜合安置模式。該模式綜合運用和發揮了各項安置措施之長，彌補了“單兵作戰”的缺陷，形成了優勢互補的格局，從根本上確保了被征地農民不因征地而降低生活水平，不因征地而喪失可持續生計，不因征地而犧牲穩定社會環境。因此，這種綜合安置方式受到被征地農民的歡迎，成為今后征地安置模式的發展趨勢與改進方向。

（二）完善農村土地征收補償程序，增強征地補償過程的公開性和透明度

在征地補償過程中首先要明確的便是哪些是可通過有償方式獲得哪些不能，因此必須要對“公益性用地”和“經營性用地”進行區分，即除國家機關和軍事設施用地、城市基礎設施和公共事業用地以及國家重點扶持的能源、交通、水利等重點工程外其他一般性建設用地，應該按照市場價格規律，通過有償方式獲得。其次，在具體的程序操作過程中要做到以下幾點：第一，在征地之前及時準確地要向被征地農村集體經濟組織和農民告知即將被征用的土地的用途、規劃、具體地段、補償標準以及相應的安置規劃，且必須都以書面形式；第二，國土資源部門對即將被征地的調查結果等必須要要得到被征地農村集體經濟組織、農民以及土地附著物產權人一致認同，因為征地是所有權的轉移，因此只有征得土地上所有物產權人的同意后方可進行征用；第三，如果被征地農村集體和農戶對擬征地的補償標準或者安置方式等有疑問，在征地依法報批之前有權申請聽證，國土資源部門有義務告知其相應的聽證權利。此外，政府在征地補償過程中要充分發揮其作用，及時地制定相應的市場指導補償標準等，積極引導征地方與被征地方進行協商，從而確定合理的征地補償費用。

（三）建立失地農民社會保障的新探索

1.農村集體留用地制度

農村土地集體留用制度簡而言之，在擬被征地的范圍內規劃出一定比例通常是5%至 10%的集體留用地，這部分留用地用于以后二三產業的發展，通常開發內容可以是建廠房、倉庫或配套服務設施等。這樣可以避免農民的土地被征收之后出現“三無”的現象，這種集體留用地制度本質便是農民以土地入股，將土地進行股份化，從而轉化為收益，這樣農民便可以享有穩定和長期的土地收益回報。

2.建立失地農民保障基金。

（1）確定失地農民保障基金來源。《江陰市歷次被征地農民基本生活保障暫行辦法》第八條便明確了被征地農民基本生活保障資金的來源，主要包括70%土地補償費、每人 20000 元的安置補助費、每畝 13000 元的被征地農民的基本生活保障社會統籌資金、被征地農民基本生活保障資金的利息及其增值收入以及其他可用于被征地農民基本生活保障的資金。

（2）是采用分段保障方式。《辦法》將被保障的人群按照年齡進行了劃分，主要有以下4個階段，并且針對不同年齡段所領取的保障金也不一樣：

第一階段男性女性不進行區分，統一是16周歲以下，按照每人6000元的標準一次性領取生活補助費；

第二階段開始對男性女性進行區別，女性16周歲以上至40周歲，男性16周歲以上至45周歲，按照每月160元標準，從實行基本生活保障的當月起按月領取生活補助費，期限2年，到達養老年齡，按月領取養老金，每月200元；

第三階段為女性40周歲以上至50周歲，男性45周歲以上至60 周歲，從實行基本生活保障的當月起到達養老年齡時止，按月領取生活補助費，每月150元，到達養老年齡，按月領取養老金，每月200元；

第四階段也是通常所說的養老年齡，為女性50周歲以上男性60周歲以上，按照每月200元的標準從實行基本生活保障的當月起，按月領取養老金。

上海市與江陰市所采取的2種模式在實踐中均取得了不錯的成績，是探索建立失地農民社會保障制度的重要舉措，屬于農村土地征收補償制度的創新之舉，這些都是值得以后農村征地補償制度改革的有益借鑒。

（作者簡介：陳冬冬，揚州大學法學院研究生，研一，研究方向：刑法專業。）