中美歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體比較

田憶

摘要：我國(guó)場(chǎng)地污染情況曰益嚴(yán)重，但治理效果欠佳，美國(guó)在修復(fù)歷史遺留污染場(chǎng)地方面立法完善，制度齊全，也取得了顯著的成效。通過(guò)對(duì)比分析中關(guān)兩國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體的異同，能夠?yàn)槊鞔_我國(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的責(zé)任主體指明方向，為更好解決土地修復(fù)問(wèn)題打下基礎(chǔ)，文章結(jié)合本國(guó)國(guó)情，借鑒美國(guó)先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，為完善我國(guó)污染場(chǎng)地治理修復(fù)工作提供更多建議。

關(guān)鍵詞：污染場(chǎng)地；修復(fù)治理；責(zé)任主體

1 中美歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體比較

1.1污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體的責(zé)任原則

美國(guó)在歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)上采取的是嚴(yán)格、連帶、溯及既往的責(zé)任原則。一般認(rèn)為，《超級(jí)基金法》采用的歸責(zé)原則是嚴(yán)格責(zé)任。責(zé)任者對(duì)治理費(fèi)用承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，不論危險(xiǎn)物質(zhì)的泄漏是不是因責(zé)任者的過(guò)失所引起。大體上對(duì)應(yīng)于大陸法系的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。歷史遺留污染場(chǎng)地責(zé)任也應(yīng)當(dāng)溯及既往，在損害責(zé)任無(wú)法區(qū)分的情況下，多個(gè)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。

我國(guó)關(guān)于歷史遺留污染場(chǎng)地的歸責(zé)原則的規(guī)定并不統(tǒng)一，《民法通則》強(qiáng)調(diào)以“過(guò)錯(cuò)”為要件。《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定環(huán)境污染導(dǎo)致的侵權(quán)所適用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，其他單行法均規(guī)強(qiáng)調(diào)的是行為危害性而非行為違法性，而《環(huán)境保護(hù)法》追究行為人的民事賠償責(zé)任的時(shí)候是排除主觀因素的。由于上位法的規(guī)定不一致，因此在實(shí)踐中的標(biāo)準(zhǔn)選擇就有爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)是對(duì)污染者適用嚴(yán)格責(zé)任，對(duì)受益者適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任。我國(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地責(zé)任應(yīng)遵循溯及既往原則，在責(zé)任者為多個(gè)的時(shí)候，優(yōu)先考慮按份責(zé)任，當(dāng)責(zé)任無(wú)法分配的時(shí)候再適用連帶責(zé)任。

1.2污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體的范圍界定

美國(guó)針對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)頒布《超級(jí)基金法》，這部法律及其修訂法案規(guī)定了兩個(gè)責(zé)任主體——“潛在責(zé)任人”和美國(guó)環(huán)保局（ Environmental Protection Agency，EPA）。EPA在對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地進(jìn)行調(diào)查評(píng)估后，將會(huì)把治理周期長(zhǎng)、污染嚴(yán)重的污染場(chǎng)地列入國(guó)家優(yōu)先名錄（National Priority List，NPL）。另外，1996年的修訂法案還增加了有關(guān)設(shè)施的信托人的法律責(zé)任的規(guī)定。

我國(guó)目前現(xiàn)有法律制度中沒(méi)有直接規(guī)定法律責(zé)任主體，但《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》和《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法》（意見(jiàn)稿）等法規(guī)和文件中都為界定污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體提供了方向，可以大致分為國(guó)家及政府、企業(yè)、個(gè)人及其他相關(guān)人。還有一個(gè)比較特別的主體就是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商——承擔(dān)污染場(chǎng)地修復(fù)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。

1.3污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)方式

美國(guó)《超級(jí)基金法》主要規(guī)定了兩種由潛在責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的承擔(dān)方式，一是治理責(zé)任，即EPA責(zé)令由潛在責(zé)任人進(jìn)行清理或修復(fù)的責(zé)任；二是賠償責(zé)任，潛在責(zé)任人在EPA已經(jīng)進(jìn)行修復(fù)后對(duì)其進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任，且多個(gè)責(zé)任主體之間承擔(dān)連帶責(zé)任。

EPA可以責(zé)令潛在責(zé)任人立即采取治理行為，也可在發(fā)現(xiàn)有需要立即做出行動(dòng)時(shí)立即介入并承擔(dān)短期清理的治理責(zé)任，對(duì)于列入NPL的場(chǎng)地也要承擔(dān)長(zhǎng)期修復(fù)的治理責(zé)任。當(dāng)潛在責(zé)任人找不到或者無(wú)力承擔(dān)時(shí)，EPA可以啟動(dòng)超級(jí)基金對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)，事后向責(zé)任人追償。

我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任承擔(dān)方式根據(jù)主體不同也分以下幾種：污染行為人要承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和連帶責(zé)任，要對(duì)環(huán)境遭受的損害進(jìn)行賠償，并對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行治理和修復(fù)。而環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)境（及設(shè)備）檢測(cè)機(jī)構(gòu)等企業(yè)根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定只有在自身存在過(guò)錯(cuò)的時(shí)候才需要承擔(dān)治理修復(fù)責(zé)任。政府需要承擔(dān)的是一種“補(bǔ)充責(zé)任”——單獨(dú)出資進(jìn)行修復(fù)、修復(fù)后再商用、聯(lián)合企業(yè)出資進(jìn)行修復(fù)。近年還出現(xiàn)了一種新型的政府和私營(yíng)機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共享收益的融資模式——政府和社會(huì)資本合作（ Public-PrivatePartnerships，PPP），這種融資模式是公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為了提供公共服務(wù)，以合同的形式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。這種合同環(huán)境服務(wù)模式能夠有效地分擔(dān)政府投資風(fēng)險(xiǎn)，降低融資難度，公私合作實(shí)現(xiàn)共贏。

2 中美歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體之間差異及評(píng)析

2.1中關(guān)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體之間的異同

從上文中可以看出，中美在污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體的認(rèn)定上有同有異。在責(zé)任原則的規(guī)定上，中美兩國(guó)都是遵行嚴(yán)格、溯及既往及連帶責(zé)任原則，《超級(jí)基金法》規(guī)定的嚴(yán)格責(zé)任在采用的歸責(zé)原則在構(gòu)成要件上比滿(mǎn)足三要件通常意義上的嚴(yán)格責(zé)任更加嚴(yán)格，我國(guó)不同法律對(duì)歸責(zé)原則的規(guī)定還存在不統(tǒng)一的情況。同時(shí)《超級(jí)基金法》對(duì)潛在責(zé)任人之間的連帶責(zé)任規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)苛，我國(guó)在面對(duì)多個(gè)污染責(zé)任主體的時(shí)候會(huì)優(yōu)先考慮按份責(zé)任。

在責(zé)任主體的界定范圍，美國(guó)的《超級(jí)基金法》有明確的規(guī)定，歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體是潛在責(zé)任人和EPA。潛在責(zé)任人的范圍相當(dāng)廣泛，幾乎涵蓋了所有參與到過(guò)污染場(chǎng)地活動(dòng)中的人。《超級(jí)基金法》對(duì)EPA承擔(dān)的責(zé)任也有全面的規(guī)定，其中的亮點(diǎn)就是用“超級(jí)基金”。而我國(guó)關(guān)于污染土地治理責(zé)任主體的規(guī)定有缺失，沒(méi)能從立法上規(guī)定污染土地治理責(zé)任主體的范圍，多數(shù)時(shí)候由環(huán)保部門(mén)自由裁量責(zé)任主體。環(huán)保部在2011年《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》中的規(guī)定相比美國(guó)的歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體認(rèn)定相比主體范圍仍然過(guò)于狹窄的問(wèn)題，第八條規(guī)定環(huán)境修復(fù)工作主要是由政府投資及組織進(jìn)行，政府是責(zé)任主體，企業(yè)只是修復(fù)工作的參與者。企業(yè)承擔(dān)著不相稱(chēng)的代價(jià)，而政府也鮮有向污染企業(yè)追償環(huán)境治理和修復(fù)費(fèi)用的情況。政府不主動(dòng)承擔(dān)污染場(chǎng)地治理責(zé)任，只有在責(zé)任主體不明或責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)時(shí)才出來(lái)承擔(dān)“補(bǔ)充”責(zé)任。

中美兩國(guó)的歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體的都應(yīng)賠償損害并進(jìn)行土地修復(fù)。美國(guó)針對(duì)污染治理風(fēng)險(xiǎn)制定了超級(jí)基金制度，在污染事故在一般責(zé)任主體無(wú)力承擔(dān)或找不到的時(shí)候，EPA會(huì)啟動(dòng)超級(jí)基金對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)。我國(guó)還沒(méi)有健全的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)基金制度和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，新的PPP模式吸引來(lái)自民間的投資，通過(guò)投資修復(fù)土地后投入商用增值，政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)組建特殊目的公司（SpecialPurpose Company，SPC），私營(yíng)機(jī)構(gòu)以協(xié)議為基礎(chǔ)，參與到土壤修復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理中來(lái)。

2.2差異評(píng)析

我們從中美歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)法律責(zé)任主體的比較中可以看出我國(guó)對(duì)于污染場(chǎng)地治理責(zé)任遵行嚴(yán)格責(zé)任原則，對(duì)污染行為人和土地使用者、管理者實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任，但之外的其他主體要考慮主觀過(guò)錯(cuò)因素。在適用相關(guān)法律時(shí)，對(duì)污染行為人要溯及既往，但是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)立法較為落后，考慮有些污染場(chǎng)地修復(fù)的追訴成本過(guò)高，會(huì)造成行政資源的浪費(fèi)，溯及既往原則可以適當(dāng)?shù)丶右韵拗啤．?dāng)場(chǎng)地污染責(zé)任人有兩個(gè)或兩個(gè)以上時(shí)，應(yīng)先在內(nèi)部承擔(dān)按份責(zé)任，責(zé)任無(wú)法區(qū)分時(shí)則承擔(dān)連帶責(zé)任。污染行為人和土地使用者、管理者如果承擔(dān)絕對(duì)的連帶責(zé)任，可能歷史遺留污染場(chǎng)地歷經(jīng)多年，污染行為人已經(jīng)無(wú)法追責(zé)，那么將歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的責(zé)任全都給不是真正的污染行為人是不公平的。

美國(guó)的《超級(jí)基金法》對(duì)責(zé)任主體規(guī)定的十分寬泛，歸責(zé)原則也過(guò)于嚴(yán)苛，其嚴(yán)厲的連帶責(zé)任制度已經(jīng)阻礙了修復(fù)者對(duì)污染場(chǎng)地成功進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，甚至使得沒(méi)有開(kāi)發(fā)商愿意開(kāi)發(fā)可能污染的土地，導(dǎo)致污染場(chǎng)地被廢棄閑置，這是我國(guó)建構(gòu)污染場(chǎng)地治理修復(fù)制度時(shí)必須引以為戒的。美國(guó)環(huán)保局作為另一責(zé)任主體，也參與到了污染場(chǎng)地的修復(fù)過(guò)程中，《超級(jí)基金法》將與反應(yīng)行動(dòng)相關(guān)的權(quán)力大部分授予總統(tǒng)，部分權(quán)力直接授予美國(guó)環(huán)保局。對(duì)于一些污染嚴(yán)重但情況并不緊急的場(chǎng)地EPA會(huì)選擇進(jìn)行審核后將其列入NPL，但EPA由于在主動(dòng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的過(guò)程中投入了太多的精力和金錢(qián)，事后追償?shù)某绦蛞彩致L(zhǎng)，這樣一來(lái)會(huì)導(dǎo)致超級(jí)基金越來(lái)越少。

我國(guó)由于實(shí)行土地公有制，土地資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在土地保護(hù)中發(fā)揮重要的作用。同時(shí)政府也承擔(dān)著監(jiān)管者的身份，監(jiān)管過(guò)失不直接導(dǎo)致其成為責(zé)任主體，但也并不因其免責(zé)，由于我國(guó)國(guó)情使然，國(guó)家與企業(yè)之間的關(guān)系經(jīng)歷改制由隸屬關(guān)系變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)所有，這種轉(zhuǎn)變對(duì)場(chǎng)地污染的責(zé)任主體的確定也產(chǎn)生了影響。

美國(guó)的《超級(jí)基金法》還有一個(gè)亮點(diǎn)就是“超級(jí)基金”制度的建立，美國(guó)的超級(jí)基金的資金來(lái)自財(cái)政撥款、稅收、罰金及向責(zé)任主體追回的修復(fù)成本和利息，在無(wú)法確認(rèn)責(zé)任主體或無(wú)法追責(zé)的情況下，EPA啟動(dòng)基金對(duì)歷史遺留污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)，這種公共基金值得我們借鑒。同時(shí)我國(guó)在積極探索的PPP模式鼓勵(lì)了私營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極性，合理分?jǐn)偭苏退綘I(yíng)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，又解決了歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，這種融資模式可以實(shí)現(xiàn)參與兩方的共贏。

3 完善我國(guó)污染場(chǎng)地修復(fù)責(zé)任主體的建議

3.1出臺(tái)污染場(chǎng)地修復(fù)專(zhuān)門(mén)立法

我國(guó)目前在歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)方面還沒(méi)有一套完整的系統(tǒng)化解決方案和法律法規(guī)體系。可以通過(guò)借鑒美國(guó)的歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)的相關(guān)法律尤其是《超級(jí)基金法》，制定一部較為全面完善的土壤污染修復(fù)法律，同時(shí)要加緊關(guān)于污染場(chǎng)地修復(fù)的地方立法，建立污染場(chǎng)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，明確責(zé)任主體范圍。

3.2強(qiáng)化責(zé)任主體

我國(guó)歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)治理應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，但很多案例都顯示最終承擔(dān)治理責(zé)任的并不是直接污染行為人。基于我國(guó)土地公有制的國(guó)情，可以將土地使用人作為承擔(dān)污染修復(fù)的主體之一，適當(dāng)拓寬責(zé)任主體的范圍。此外，政府在歷史遺留污染場(chǎng)地修復(fù)治理上要承擔(dān)更多的責(zé)任，為落實(shí)費(fèi)用賠償也應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律制度將其程序化，因此也有必要設(shè)立類(lèi)似“超級(jí)基金”這樣的公共基金制度。

3.3引入公共基金制度

美國(guó)的超級(jí)基金制度在責(zé)任主體不明確或無(wú)力承擔(dān)責(zé)任時(shí)有很好的緩沖作用，我國(guó)也可以引進(jìn)這樣的公共基金制度，但可以看到EPA在采取行動(dòng)后向責(zé)任人追回費(fèi)用的過(guò)程是非常艱難的，我國(guó)要建立這種土壤修復(fù)基金機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證資金來(lái)源充足。還可以鼓勵(lì)民間設(shè)立污染場(chǎng)地修復(fù)治理基金，但要有較為嚴(yán)格的監(jiān)管制度和登記許可制度。

3.4發(fā)展PPP模式

PPP模式作為一種現(xiàn)代融資模式，充分利用了政府能工提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)，也吸納了民間資金。PPP模式在項(xiàng)目初期就由政府承擔(dān)了一部分風(fēng)險(xiǎn)，政府也可以更好地進(jìn)行監(jiān)管。我們還可以借鑒超級(jí)基金制度，建立PPP模式下的公私合營(yíng)的土壤修復(fù)信托基金，由私營(yíng)機(jī)構(gòu)吸引各方投入資金修復(fù)并開(kāi)發(fā)歷史遺留污染場(chǎng)地，又將修復(fù)之后的場(chǎng)地商用收益作為保證吸引民間投資，這樣也可以緩解土壤污染修復(fù)的資金短缺情況。

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