PPP之中國化思維

熊偉

PPP即政府與社會資本合作模式，源于“公共私營合作”融資機(jī)制，是以項目為基礎(chǔ)，主要適用于政府負(fù)有責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類服務(wù)領(lǐng)域。

PPP是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府改革的重要方向，政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。對內(nèi)，PPP模式成為混合所有制改革的重要抓手，對外，也是一帶一路的重要操作方式。無論是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)，都可以主動調(diào)整企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，抓住PPP的歷史機(jī)遇。

效率先于模式

常見的PPP項目領(lǐng)域包括燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目。

我國于2014年大力推出PPP模式，隨后就在摸索中前進(jìn)。從PPP模式已經(jīng)落地的情況看來，國有企業(yè)占據(jù)了PPP市場的大量份額，有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP在中國變成了PublicPublic Partnerships（公公合營）。另外，PPP推出短短三年多時間，許多地方政府大量上馬PPP項目，突破了財政部規(guī)定的紅線，出現(xiàn)了PPP投資“瓶頸”與“濫用”風(fēng)險等質(zhì)疑。

國家發(fā)改委和財政部分別在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與社會服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式，在立法與政策制定等問題協(xié)調(diào)上有待形成合力。業(yè)界對于PPP立法與政策制定的討論一直在進(jìn)行，比較流行的觀點(diǎn)之一是PPP法更側(cè)重于民商法律關(guān)系，政府部門要實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管角色向項目主體角色的轉(zhuǎn)變，政府和社會資本是平等的合同主體，如果雙方發(fā)生爭議，應(yīng)通過民商法律、按照合同法調(diào)節(jié)仲裁。而特許經(jīng)營法應(yīng)屬于行政法律關(guān)系，適用比較窄的范圍。在行政法律關(guān)系下，政府部門既是合同的甲方，還負(fù)有行政監(jiān)管的責(zé)任。

然而從PPP模式效率來源來看，特許經(jīng)營與否不是問題的關(guān)鍵。無論在何種法律體系下，只要能保證私營方的參與行為能夠提供比平臺公司更高的成本激勵，建設(shè)階段和運(yùn)營階段真正地實(shí)現(xiàn)了捆綁，招投標(biāo)中承包商真實(shí)地實(shí)現(xiàn)了競爭與信息公開，只要地方政府切實(shí)地保證了預(yù)算硬約束，PPP模式的效率在上述兩種法律體系下都能得到實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于PPP立法的問題，國務(wù)院法制辦已經(jīng)牽頭處理。

有聲音指出PPP模式在中國從publicprivate變種，成為public-public（公公合營），對于國企參與PPP項目建設(shè)是否違背推出PPP的初衷產(chǎn)生懷疑。解除疑惑的邏輯很簡單，無論是“真PPP”，還是“變種PPP”，哪一個在現(xiàn)行中國體制下能提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，哪一個就是有效率的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，問題變成了現(xiàn)在到處做PPP的央企或國企與原來的平臺公司，誰能提供給員工更高的激勵，誰能推出更符合需要的產(chǎn)品與服務(wù)。所以答案顯而易見，目前有能力參與PPP項目的央企或國企效率都是相對較高的，公司治理機(jī)制也比較完善的，他們來淘汰落后地區(qū)效率低下的平臺公司，也可以視為一種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。當(dāng)然，國有企業(yè)也可以通過與民營企業(yè)通過組建聯(lián)合體，成立混合所有制企業(yè)，成立產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式合作參與PPP項目，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)一步提高效率。

不是所有公共產(chǎn)品或服務(wù)都適合用PPP，然而說PPP模式出現(xiàn)投資“瓶頸”還言之過早，筆者不贊成只有十分之一的公共產(chǎn)品或服務(wù)適合用PPP的論斷，因為這僅僅是英國的經(jīng)驗。雖然PPP起源于英國，可是不能以偏概全。具有中國特色的PPP模式完全區(qū)別于英國的PFI（屬于PPP模式的一種具體類型），應(yīng)該是處于傳統(tǒng)模式與PFI之間。強(qiáng)行規(guī)定多少比例的公共產(chǎn)品或服務(wù)適合PPP模式并不合適，需要以財政可承受能力為依據(jù)，因地制宜的設(shè)置上限。

試點(diǎn)合規(guī)并進(jìn)

國內(nèi)PPP理論與實(shí)務(wù)、知識與人才儲備都相對有限，很多專業(yè)人員都是從2014年開始了解PPP，要做到精細(xì)化推進(jìn)，難度非常大。中國PPP項目落地呈現(xiàn)出一波接著一波全面推進(jìn)的態(tài)勢。

2016年下半年以來，項目落地速度明顯加快。從2014年1月到2017年3月，全國已公布中標(biāo)社會資本的PPP項目達(dá)到2500多個，投資總規(guī)模達(dá)4.2萬億元，其中半數(shù)是在2016年7月以來落地的。隨著適應(yīng)期逐漸過去，國內(nèi)PPP各方面實(shí)操水平不斷提升。

從最近發(fā)布的改革文件來看，接下來將重點(diǎn)抓好示范、PPP項目證券化與實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)。發(fā)改委政策研究室嚴(yán)鵬程主任4月13日表示，將繼續(xù)做好市政工程領(lǐng)域和遼寧等重點(diǎn)地區(qū)PPP創(chuàng)新工作，實(shí)施一批高質(zhì)量的PPP項目，盡快形成示范效應(yīng)；針對基層部門PPP實(shí)操能力普遍不足的問題，加強(qiáng)政策和實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)，盡快推出一批具有參考價值和示范效應(yīng)的PPP項目案例，供各方在推廣PPP模式時學(xué)習(xí)借鑒。

2016年12月21日，發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，對進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP項目，明確要求項目已經(jīng)正常運(yùn)營2年以上，并已產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

發(fā)改委首批資產(chǎn)證券化入圍項目一共9個。2017年4月11日，首批三只PPP項目資產(chǎn)支持證券在上交所掛牌，分別是“中信證券-首創(chuàng)股份污水處理PPP項目收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”、“華夏幸福固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化PPP項目供熱收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”與“中信建投-網(wǎng)新建投慶春路隧道PPP項目資產(chǎn)支持專項計劃”。推行PPP項目資產(chǎn)證券化，有利于提高PPP項目的資產(chǎn)流動性，拓寬項目融資渠道，促進(jìn)PPP項目規(guī)范發(fā)展，也為資產(chǎn)證券化市場提供了豐富的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。發(fā)改委還將繼續(xù)推出第二批PPP資產(chǎn)證券化項目，試點(diǎn)名單同樣來源于2017年年初各地上報的41個項目。

發(fā)改委還出臺了《政府和社會資本合作（PPP）項目專項債券發(fā)行指引》，明確了PPP項目專項債券的適用范圍和支持重點(diǎn)、發(fā)行條件、審核要求以及信息披露和投資者保護(hù)等內(nèi)容，為進(jìn)一步創(chuàng)新融資體制機(jī)制，拓寬PPP項目融資渠道，引導(dǎo)社會資本投資于PPP項目建設(shè)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，積極發(fā)揮企業(yè)債券融資對PPP項目建設(shè)的支持作用等方面提供了政策依據(jù)。

同時，針對頻頻發(fā)生的第三方中介機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營亂象，財政部出臺《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫管理暫行辦法》，于5月1日起施行。通過建立第三方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)PPP咨詢服務(wù)信息公開和供需有效對接，推動PPP咨詢服務(wù)市場規(guī)范有序發(fā)展。

暫行辦法提出，PPP咨詢機(jī)構(gòu)不合規(guī)操作將被從機(jī)構(gòu)庫中除名。而比較典型的不合規(guī)經(jīng)營行為有三種，包括在同一項目中同時為政府和社會資本雙方提供咨詢服務(wù)， 無相應(yīng)能力承攬業(yè)務(wù)或未盡職履行造成重大失誤、項目失敗或擱置，以及項目進(jìn)入運(yùn)營期后由于咨詢服務(wù)原因給公共服務(wù)供給帶來不利影響等情況。