突發氣象災害應急管理效能研究

劉偉

摘要以2014年7月15日特大暴雨致鳳凰古城被淹的氣象災害應急管理為研究案例，采用SWOT系統思維理論，從氣象災害應急管理面臨的優勢、機遇、劣勢和威脅等方面進行系統分析，得出提升氣象災害應急管理效能的基本途徑。

關鍵詞突發氣象災害；應急管理；效能

中圖分類號S42文獻標識碼A文章編號0517-6611（2017）30-0176-02

AbstractTaking the meteorological disaster emergency management of torrential rain flooded the ancient city of Phoenix on July 15， 2014 as a case study， using SWOT systems thinking theory， this paper systematically analyzed the advantages， opportunities， disadvantages and threats of meteorological disaster emergency management， and obtained the basic way to improve the emergency management effectiveness of meteorological disaster.

Key wordsSudden meteorological disaster；Emergency management；Effectiveness

我國是世界上受自然災害影響最嚴重的國家之一，氣象災害在國計民生中造成的損失所占比例巨大。氣象災害應急管理成為越來越重視的課題。清晰認識氣象災害應急管理的現狀、氣象災害應急管理特點及面臨的危脅，發揮氣象災害應急管理效能是

氣象災害應急管理的

關鍵。目前對氣象災害應急管理的研究比較多，如氣象災害成災機理分析、氣象災害預警預評估、氣象災害應急管理體系及其運行機制等，在氣象專業理論知識、國家治理等層面取得了長足進展。由于這些研究偏重于專業知識或宏觀理念，對于在氣象災害應急管理實踐中，如何將理論與實踐相結合，以及在實踐中需要改進提高的方面可能會有些缺失。筆者從具體案例入手，采用案例研究的方法，對氣象災害應急管理的優勢與機遇、劣勢與威脅等方面進行綜合分析，重點探究氣象災害應急管理的效能，以提高基層在應急管理過程中的能力。

17·15特大暴雨鳳凰古城被淹應急處置

1.1暴雨狂轟猛襲

受高空槽、中低層切變線和地面弱冷空氣共同影響，7月12—17日鳳凰縣連續5 d降暴雨到大暴雨，局地特大暴雨。7月11日20∶00開始到17日23∶00左右暴雨天氣結束，一共持續147 h。

此次強降水過程全縣有40%鄉鎮累積降雨量突破300 mm，60%鄉鎮累積降雨量突破400 mm，山江鎮站點最大降雨量達568.5 mm，沱江水位超歷史最高水位1.5 m。古城民眾被困、商鋪被淹、文物被泡、房屋倒塌、橋梁被毀、水庫出險，氣象、水文預警不斷升級，防汛預警滾動播發。此次特大暴雨雨量大、時間長、范圍廣、雨勢急，給當地基礎設施、民眾生活生產、商戶及旅游業造成重大損失。

1.2預警緊急發出

7月13日晚，湘西州電視臺、廣播電臺反復播放著一條暴雨預警消息。

州氣象臺早在7月7日上午發布《一周天氣預報》，提前120 h作出預報，鳳凰縣氣象局做出短臨訂正預報；11日16∶00，通過電話向縣委、縣政府及相關部門報送強降雨消息。 12日17∶00，縣氣象局啟動氣象災害（暴雨）Ⅳ級響應。13日17∶00，州委州政府收到州氣象局《強降水天氣消息》專題氣象服務材料，州防汛指揮部立即向全州各縣下達防汛緊急通知，鳳凰縣政府接到緊急通知后，要求鳳凰縣有線電視臺反復滾動播出預警信息。14日12∶00，縣防汛指揮部啟動防汛Ⅱ級應急響應，鳳凰縣有線電視臺、鳳凰縣氣象局將萬余條預警短信發往全縣防汛責任人、氣象信息員手中，相關部門聯合排查隱患。

15日06∶00，縣防汛指揮部啟動防汛I級應急響應。10∶00，氣象災害（暴雨）Ⅳ級應急響應升級為Ⅲ級，與國土資源部門聯合發布地質災害氣象預警，每隔1 h向各級政府等相關部門發送強降水特別提醒信息，水利部門發布洪水黃色預警。預警信息通過各種渠道向社會公眾、游客、氣象信息員滾動發布。10∶15，水利部門再發布洪水紅色預警。14∶00，氣象災害（暴雨）Ⅲ級應急響應又升級至Ⅱ級，省防汛指揮部啟動防汛Ⅳ級應急響應。連續2 d電視臺、廣播電臺發布預警，采取屏幕飛字、不定時插播滾動播報暴雨警報，多頻次高密度發布。18日09∶00，氣象部門解除氣象災害（暴雨）應急響應。20日08∶00，縣防汛指揮部解除防汛應急響應。

7月12—13日暴雨天氣過程縣氣象局提前120 h預報，15—16日暴雨過程也提前24 h做出預報。

1.3合力抗擊洪災

連續多天的特大暴雨，給人民生命造成重大威脅，嚴重毀損基礎設施和百姓財產。吉首軍區調集武警消防、公安特警、民兵2 000多人進駐鳳凰抗洪救災，鳳凰縣政府提出縣鄉村三級聯動抗災救災機制，42萬人抗擊洪災保護家園。

暴雨之后，縣政府制定《鳳凰縣“7·15”洪災恢復建設工作方案》，成立以縣委書記為組長的工作組，統籌災后重建工作。7月17日開始，全縣各級機關單位、社區黨員干部、企業員工全力投入到災后恢復重建中來。

據媒體公開報道，1個多月前鳳凰古城曾發生洪水，古城大部分道路景點被淹。資料顯示，2010、2011和2012年鳳凰古城就曾連續遭遇水淹。隨著極端天氣的頻發，如何進一步加強氣象災害應急管理，在氣象災害突發事件中更好地提高氣象應急管理水平是必須思考的問題。

2從鳳凰古城被淹看氣象災害應急管理

鳳凰遭遇特大暴雨，鳳凰古城被淹，政府主導，氣象、水文、水利、地質、國土、武警官兵等相關部門緊急聯動，社會各行各業積極參與，全力抗擊洪災，取得重大勝利。氣象災害應急管理發揮了較好作用。從鳳凰古城被淹來看，基于SWOT系統思維理論，從進一步做好氣象災害應急管理工作的角度出發，仍有改進之處。

基于內外部競爭環境和競爭條件，將與研究對象密切相關的優勢、劣勢、機會和威脅列舉出來，把各種因素匹配起來綜合分析，得出決策性結論[1]。

SWOT系統思維理論把對問題的“診斷”和“開處方”緊密結合在一起，條理清楚，便于檢驗。可以對研究對象即氣象災害應急管理所處的情景進行全面、系統、準確的研究，發揮優勢、克服劣勢、抓住機遇、化解威脅，制訂周全、可行、前瞻性的計劃和對策。

2.1氣象災害應急管理的優勢與機遇

2.1.1黨中央國務院對氣象防災減災的重視。

黨中央對氣象災害高度重視，先后出臺一系列法律法規，提出一系列政策方針，加強氣象災害應急管理。

1999年10月31日頒布《氣象法》，明確氣象防災減災是各級人民政府的責任和義務，做好氣象災害防御工作，必須實行政府統一領導，部門之間密切配合，協同作戰。2010年1月20日頒布《氣象災害防御條例》，首次以法律規范形式對氣象災害應急工作做出規定。健全了“政府主導、部門聯動、社會參與”氣象災害防御體系，完善了突發事件應對法律體系。

黨的十八以來，明確要求“健全防災減災救災體制”，提高公共突發事件防范處置和防災救災減災能力，健全公共安全體系要切實增強抵御和應對自然災害能力，堅持以防為主、防抗救相結合方針，堅持常態減災和非常態救災相統一，全面提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力[2]。

2.1.2氣象災害應急管理現狀。

2.1.2.1強化政府職能。建立內容完善、科學配套的氣象災害防御法律法規體系。各級政府編制氣象災害應急預案和氣象災害防御規劃，氣象災害防御所需經費納入政府財政預算，明確政府、社會氣象防災減災職責[3]。

2.1.2.2

部門合作監測預警。建立部門預警聯動機制，規范預警信息發布權限、流程和工作機制，出臺部門聯絡管理辦法，實現各部門設施共享、信息共享、應急聯動、拓寬預警信息傳播手段和接收傳遞渠道。

2.1.2.3加強應急災害處置能力建設。規范氣象災害應急預案啟動，組織制定各類氣象災害的應急預案，按照應急預案開展應急演練，加強氣象災害防御信息跨部門共享和協作聯動。

2.1.2.4建立健全氣象災害應急管理機制。政府主導、部門參與、社會聯動機制的作用不斷顯現。

2.2氣象災害應急管理的劣勢與威脅

2.2.1氣象災害威脅的特點。

我國是氣象災害最為嚴重的國家之一，氣象災害的長期性、突發性、反常性、巨災性和復雜性日益突出，氣象災害發生強度和發展趨勢超出傳統意義上的認識和經驗。隨著經濟快速發展，社會工業化、城鎮化加速，致使脆弱性和暴露度增加，氣象災害對于經濟社會安全運行和人民生命財產安全構成嚴重威脅。農業、林業、水利、環境、能源、交通運輸、電力、通訊等一些國民經濟關鍵行業以及主要戰略經濟區的氣象災害敏感性、易損性越來越大，氣象災害造成損失越來越重。面對高風險的城市和不設防的農村，氣象防災減災面臨巨大挑戰[4]。

氣象災害具有突發性，造成或者可能造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞以及嚴重社會危害、危及公共安全的特點。

2.2.2氣象災害應急管理的特點。

首先，氣象災害應急管理決策受諸多條件限制：①氣象災害應急管理決策與實施時間限制；②氣象災害信息稀缺性限制；③高水平決策者與管理人員、專業技術人員以及管理的財力、物質資源保障與技術支持系統限制；④氣象災害應急管理需要多部門共同參與、密切配合、步調一致、協調運作[5]。

其次，氣象災害應急管理過程常常表現出新穎性與無結構性特點，強調高效、快速、決策權力高度集中，側重以預案為基礎的動態管理。

3結論與討論

基于SWOT系統思維理論，從氣象災害應急管理的優勢與機遇、劣勢與威脅幾方面因素綜合分析，氣象災害應急管理還應從以下方面改進：

（1）加強應急預案管理，及時啟動應急響應機制。建立應急預案體系，強化動態管理，編制預案應急手冊，重視預案演練，增強可行性和操作性。構建基層應急管理單元為重點、多部門聯合分階段響應的機制。

（2）提高天氣情報精細化水平和災害預警時效。建立科學觀測系統和氣象預報系統，提高基礎設施防災減災能力。政府完善預警信息系統和應急平臺建設，資源整合、科學調度與決策[6]。

（3）及時開展災害普查和評估，科學指導預警與減災。加強基層氣象應急隊伍建設，開展氣象應急知識科普宣教工作。拓展預報信息發布渠道，擴大氣象預警信息的覆蓋面。

參考文獻

[1] 羅伯特·K·殷.案例研究：設計與方法[M].周海濤，等，譯.重慶：重慶大學出版社，2004.

[2] 閃淳昌，薛瀾.應急管理概論：理論與實踐[M].北京：高等教育出版社，2012.

[3] 左雄.突發氣象災害應急管理研究與實踐[M].北京：氣象出版社，2011.

[4] 曾維和，楊星煒.農村氣象災害防御體系分割式困境與對策：基于整體性治理的理論視角[J].閱江學刊，2015（6）：31-42.

[5] 袁琳.氣象災害應急管理研究[D].天津：天津大學，2009.

[6] 胡雪媛，米紅波，左紅，等.兩起應急氣象服務案例的啟示[J].中國應急管理，2009（9）：41-44.