基于激勵理論的我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制研究

趙紅　王維幸

摘要基于機制設計理論中的激勵機制理論，從激勵手段集合、行為導向制度、行為強化制度、行為保持制度、行為歸化制度5個角度對我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制進行探討，構建有利于我國農(nóng)業(yè)人居環(huán)境整治的投入激勵機制，提出切實可行的對策建議，以期通過發(fā)揮政府的主導地位來促進我國農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)、有效改善。

關鍵詞農(nóng)村人居環(huán)境；激勵理論；投入機制

中圖分類號S-9；F124文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）30-0223-04

AbstractBased on the incentive mechanism theory of mechanism design theory， we discussed the propulsion of China rural living environment investment from the angles of incentive means，behavior orienting system，behavior keeping system，behavior strengthening system and behavior naturalization system， tried to construct the incentive mechanism of our China rural living environment investment， put forward practical measures， in which the government play the leading parts to promote the rapid，orderly urbanization of China agricultural transferring population.

Key wordsIncentive Theory；Rural living environment；Investment mechanism

農(nóng)村人居環(huán)境的整治不僅關系到廣大農(nóng)民的健康和生活質量，而且直接影響到我國城鎮(zhèn)化進程。在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設步伐、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，改善農(nóng)村人居環(huán)境是必須解決好的一個重大問題。隨著我國農(nóng)村基礎設施建設的推進和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的發(fā)展，農(nóng)村人居環(huán)境逐步得到改善，但在居住條件、公共設施和環(huán)境衛(wèi)生等方面與全面建成小康社會的目標要求還有較大差距。2014年5月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》，提出了“到2020年，全國農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本生活條件明顯改善，人居環(huán)境基本實現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊”等發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略。2015年2月中共中央國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中明確提出“改善農(nóng)民居住條件，搞好農(nóng)村公共服務設施配套”“全面推進農(nóng)村人居環(huán)境整治”。農(nóng)村人居環(huán)境整治成為當前我國加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要內容。農(nóng)村人居環(huán)境的整治需要一定量的資金投入做支持。《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》明確提出“建立政府主導、村民參與、社會支持的投入機制”，由此可以看出我國農(nóng)村人居環(huán)境整治的投入主體包括政府、村民和社會，三者之間的關系為政府主導，村民作為參與主體，社會各界通過各種方式積極支持，三者共同推進我國農(nóng)村人居環(huán)境的整治。然而“政府主導、村民參與、社會支持”這樣一個合作框架其理論依據(jù)并不十分清晰，同時也未能引起足夠的重視，致使在城鎮(zhèn)化建設的背景下，探討如何建立和完善我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制缺乏理論基礎，降低了理論研究對農(nóng)村人居環(huán)境投入機制建立的指導意義。

隨著農(nóng)村人居環(huán)境整治的推進，一些問題逐漸暴露出來，諸如農(nóng)村人居環(huán)境投資主體單一，投入資金嚴重不足等，這些問題都是威脅我國農(nóng)村人居環(huán)境整治推進的重大隱患。筆者在系統(tǒng)分析我國現(xiàn)階段農(nóng)村人居環(huán)境投入現(xiàn)狀的基礎上，以機制設計理論中的激勵理論為基礎，對如何建立和完善我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制進行了理論分析和實踐探討，以期找到建立和完善我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制的有效路徑。

1我國農(nóng)村人居環(huán)境投入現(xiàn)狀分析

1.1我國農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀正確認識我國農(nóng)村人居環(huán)境現(xiàn)狀是建立農(nóng)村人居環(huán)境投入機制的基本前提。農(nóng)村人居環(huán)境是指以農(nóng)民居住地為中心，一定范圍內自然條件和社會條件的總和。隨著社會各界對環(huán)境問題的重視以及環(huán)境投入的不斷增加，我國農(nóng)村人居環(huán)境治理取得了一定的成效，截至2013年底，全國建制鎮(zhèn)用水普及率達到81.7%，燃氣普及率達到45.1%，綠化覆蓋率達到15.4%，人均道路面積12.2 m2，全國農(nóng)村用水普及率達到59.4%，集中供水的行政村比例達到61.3%，對生活污水進行處理的行政村比例達到9.0%，對生活垃圾進行處理的行政村比例達到35.9%[1]。雖然取得了一定的成就，但我國農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展中仍然普遍存在以下問題：第一，村莊建設規(guī)劃落后于發(fā)展。20世紀90年代我國頒布了《村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃建設條例》，但該條例早已落后于時代發(fā)展的需要。村莊的建設規(guī)模隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展不斷擴大，但大都缺少規(guī)劃，私搭亂建等現(xiàn)象隨處可見，嚴重影響了農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。第二，農(nóng)村環(huán)境基礎設施缺乏，各村莊的污水處理系統(tǒng)、糞便處理系統(tǒng)等基礎設施難以配套建設，導致我國農(nóng)村的自來水普及率、污水處理率大大低于城市，污染源影響大，造成農(nóng)村人居環(huán)境惡化。第三，缺少污染治理的監(jiān)管。近年來，大量企業(yè)出于降低成本的目的搬遷到農(nóng)村地區(qū)，由于缺少環(huán)境監(jiān)管，各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意排放污染物，造成農(nóng)村人居環(huán)境的嚴重破壞。農(nóng)村人居環(huán)境管理落后于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的矛盾并沒有隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而有所緩解，反而成為阻礙城鎮(zhèn)化建設的一大難題。

1.2我國農(nóng)村人居環(huán)境投入來源分析2008年以前農(nóng)村人居環(huán)境改善的投入主要來源于中央環(huán)境保護專項資金項目，國家未對農(nóng)村環(huán)境設立專項資金，對農(nóng)村人居環(huán)境改善的投入規(guī)模較小。以2006年為例，2006年“建設社會主義新農(nóng)村小康環(huán)保系統(tǒng)”共批復項目32個，安排專項資金4 250萬元，僅占2006年中央環(huán)保專項資金的3.7%。2008年7月全國農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議召開，這是新中國成立以來首次召開的全國農(nóng)村環(huán)境保護會議。會議提出了“以獎促治、以獎代補”等主要政策措施。中央財政首次設立農(nóng)村環(huán)境保護專項資金，安排5億元支持農(nóng)村環(huán)境綜合整治和生態(tài)十分建設。如表1所示，2009—2013年，中央“農(nóng)村環(huán)境保護專項資金”已經(jīng)累計投入200億元，帶動地方政府及社會投入160億元。

總的來說，雖然我國農(nóng)村人居環(huán)境投入不斷增加，但是依然存在一些問題，具體表現(xiàn)為：第一，農(nóng)村人居環(huán)境治理投入總量仍然不足，而且存在使用效益不高的現(xiàn)象。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，要使環(huán)境得到改善，環(huán)境投入必須達到GDP的2.5%。我國環(huán)保投資的絕對數(shù)是在不斷增長，但占GDP的比例卻增長緩慢。同發(fā)達國家相比，我國在農(nóng)村人居環(huán)境治理和環(huán)境投資方面的資金水平還是很低。第二，投入主體單一。農(nóng)村人居環(huán)境的準公共物品特性以及環(huán)境設施投資具有規(guī)模小、運行成本高、資本回報率低等特點，造成農(nóng)村人居環(huán)境建設缺乏對社會資金的吸引力，從而導致一直由政府承擔主導作用，以農(nóng)村改水為例，2008—2012年，國家投資占農(nóng)村改水總投資的比重分別為65.7%、69.3%、75.4%、75.9%和74.9%[2]，絕大部分投資來自于各級政府。單一的投入主體嚴重影響了農(nóng)村人居環(huán)境建設的效率。農(nóng)村人居環(huán)境具有“準公共物品”的性質，在其治理過程中，市場機制和政府應該互為補充，在不同領域發(fā)揮不同效力。單純依靠政府行政推動農(nóng)村人居環(huán)境的改善，忽視市場機制，忽視社會的參與和廣大群眾的主體作用，使得盡管政府對農(nóng)村人居環(huán)境投入有了較大增長，但我國農(nóng)村環(huán)境整治始終未能取得有效進展。第三，投入渠道不暢通。農(nóng)村人居環(huán)境投入門檻高，投融資環(huán)境有待改善。現(xiàn)階段社會資本金融我國城市環(huán)境基礎設施建設領域的融資方式包括BOT（buildoperatetransfer）等融資模式，但這些融資模式尚未在我國農(nóng)村環(huán)境基礎建設中得到應用，同時也缺少相應的社會資本投入農(nóng)村環(huán)境治理的管理辦法等。投入渠道的不暢通弱化了社會資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性，從而進一步影響我國農(nóng)村人居環(huán)境的治理進程[3]。

1.3我國農(nóng)村人居環(huán)境投入影響因素分析——基于參與方的角度要調動各方的積極投入農(nóng)村人居環(huán)境治理，必須充分了解影響各參與方的制約因素，從而制定出針對激勵各方的投入機制。

從村民角度看，我國農(nóng)民科學文化素質不高，同時農(nóng)村環(huán)境保護知識教育的缺失，導致廣大村民環(huán)保意識缺乏，對環(huán)境污染和自身行為產(chǎn)生的生態(tài)影響認識不足，從而影響了其參與農(nóng)村環(huán)境改善的積極性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中，缺少相應的科學指導，一些不良的生活方式比如亂丟亂扔垃圾等，加劇了我國農(nóng)村人居環(huán)境的惡化。

從社會各界角度看，首先，如前文所述，我國目前農(nóng)村環(huán)境投融資機制的不完善，例如我國尚未形成有效的環(huán)境交易市場機制，使得社會資本在投資農(nóng)村人居環(huán)境的實踐中存在“后顧之憂”，限制了社會資本的投入熱情。其次，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)村環(huán)保意識淡薄。根據(jù)西方經(jīng)濟學理論，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目標是利潤最大化。環(huán)保設施的引入和運行增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，加上其本身環(huán)保意識淡薄，導致這些企業(yè)在防治環(huán)境問題上消極對待，從而進一步加重了農(nóng)村人居環(huán)境問題。

從地方政府的角度看，地方政府對城鎮(zhèn)化建設過程中的農(nóng)村人居環(huán)境問題存在認識上的偏差，環(huán)境指標尚未納入對地方政府和干部的考核中，從而導致重經(jīng)濟、輕環(huán)保現(xiàn)象嚴重；在農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，有的地方政府純粹為了完成上級任務，沒有把具體的工作方針落到實處，部分地方政府完全套用城市環(huán)境治理的模式，忽視了農(nóng)村人居環(huán)境的特殊性。

2激勵理論與農(nóng)村人居環(huán)境投入機制設計

2.1激勵理論激勵機制設計是激勵理論的核心內容。激勵機制設計是指組織為了實現(xiàn)其目標，結合參與者自身的發(fā)展需要，設計、組合各種激勵手段，以盡可能低的成本達到激勵兼容的目的，同時實現(xiàn)參與者個人發(fā)展和組織整體目標的過程[4]。如圖1所示，激勵機制包括激勵手段集合、行為導向制度、行為強化制度、行為保持制度和行為歸化制度[5]。與此相對應，激勵機制設計包括5個方面的設計：第一，激勵手段集合設計。激勵手段集合是指可以調動參與者積極性的各種資源的綜合。激勵手段不僅包括經(jīng)濟手段，還包括社會手段。 第二，行為導向制度設計。行為導向制度設計主要強調組織應充分了解參與者的實際需求，并根據(jù)實際需求來設計措施激勵參與者，以使參與者按照組織的期望來行動。在社會資本投入農(nóng)村人居環(huán)境治理的過程中，政府和社會資本的利益目標不同，政府的目標是實現(xiàn)社會效益最大化，而社會資本的目標是利潤最大化。作為組織者的政府，要充分了解社會資本的實際需求，通過各種措施，來滿足社會資本的需求，才能吸引社會資本投入農(nóng)村人居環(huán)境治理。第三，行為強化制度設計。該部分設計是指在行為導向制度設計的基礎上，將參與者的努力水平調整在一定的范圍之內，防止參與者對激勵手段集合響應緩慢或對激勵手段的反應強度弱化。為激勵地方政府積極投入農(nóng)村人居環(huán)境治理，可以根據(jù)實際情況建立農(nóng)村人居環(huán)境質量評價指標體系，開展質量考核，以此促進地方政府的積極性。 第四，行為保持制度設計。行為保持制度是指為了使參與者的行為具有較好的持續(xù)性，防止參與者行為短期化，通過合理選擇、組合和運用各種激勵手段集合來促使參與者按照組織的整體目標繼續(xù)努力。在實際工作中，可以通過信息披露制度來動員全社會監(jiān)督農(nóng)村人居環(huán)境的整治，通過監(jiān)督來使得參與方繼續(xù)努力。第五，行為規(guī)劃制度設計。行為歸化制度設計是指對參與者進行教育或者采取處罰措施，使參與者的行為符合組織的目標。這5個方面的設計構成了激勵機制設計，以綜合形式表現(xiàn)出來。激勵機制一旦形成，就開始影響組織的生產(chǎn)和發(fā)展，使組織的機能處于特定的狀態(tài)。

激勵機制對組織產(chǎn)生2種性質的作用：助長性和致弱性。激勵機制的助長性是指設計出的機制對組織具有助長作用。具體來說，激勵機制對參與者表現(xiàn)出的符合組織期望的行為具有不斷強化、增強的作用。激勵機制的助長性，使得組織不斷成長、壯大，朝著預定目標發(fā)展。為了最大限度地發(fā)揮激勵機制助長性，組織在設計機制時，應該深入了解并確定參與者的真實目的和需求，并努力將滿足參與者真實需求的措施與預定目標的實現(xiàn)措施相結合，從而使得激勵機制的助長性得到充分發(fā)揮。作為組織者的政府，應該充分利用激勵機制的助長性，在激勵措施的設計中，從分了解村民、社會各界在投入農(nóng)村人居環(huán)境治理中的真正需求。

激勵機制的致弱性強調的是激勵機制中的消極因素會導致參與者不能表現(xiàn)出組織者所期望的行動。激勵機制設計的初衷是希望能夠有效調動參與者的積極性以實現(xiàn)組織者所期望的目標。但在機制的實際運行過程中，或者是因為激勵機制本身存在缺陷，或者是機制不具有可行性等原因，都會對參與者的行為起到消弱或抑制的作用。當激勵機制的致弱性超過其助長性，并長期在組織中處于主導地位時，組織目標的實現(xiàn)乃至組織的生存就會受到威脅[6]。

2.2我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制設計現(xiàn)階段，建立和完善我國農(nóng)村人居環(huán)境整治投入機制有許多有利的條件。在我國城鎮(zhèn)化建設的推進過程中，改善農(nóng)村人居環(huán)境已經(jīng)被當做工作重點之一，社會各界也越來越意識到農(nóng)村人居環(huán)境工作的重要性。2008年在第一次全國農(nóng)村人居環(huán)境保護工作電視電話會議上，提出了“以獎促治、以獎代補”等重要政策措施。我國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設取得了一定的成果，農(nóng)村環(huán)保基礎性工作不斷推進，2014和2015年，國務院辦公廳先后出臺了《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》等文件，這些都為我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制的設立和完善提供了良好的政策基礎和實踐基石。結合激勵理論的相關內容，從以下5個角度對我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制進行設計。

45卷30期趙 紅等基于激勵理論的我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制研究

2.2.1從激勵手段集合設計角度。政府可以多種激勵手段綜合使用，來激勵村民和社會各界積極投入農(nóng)村人居環(huán)境改善。對村民可以采用的激勵手段包括，制訂村規(guī)民約、環(huán)境保護先進評比、召開村民代表大會等方式，組織村民參與環(huán)境治理項目運行和管理。對社會資本可采用的激勵手段包括稅收優(yōu)惠、貸款擔保、一定時期內土地使用權優(yōu)惠等措施。各種激勵手段可以結合當?shù)氐膶嶋H情況綜合使用[7]。

2.2.2從行為導向制度設計角度。首先，應實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會。具體包括：打破農(nóng)村基礎設施運營行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，通過營造權利平等的農(nóng)村人居環(huán)境投資環(huán)境來吸引社會資本投入，對于能夠商業(yè)化運營的農(nóng)村人居環(huán)境治理項目，向社會資本全面開放，對于政府主導、財政支持的農(nóng)村人居環(huán)境治理項目，可采取政府與社會資本合作等方式，引導社會資本投入。其次，創(chuàng)新投資工具，擴大社會資本投資途徑，具體包括：對于村民等個人投資者，可以通過建立農(nóng)村人居環(huán)境投資基金等方式來吸納其資金投入，鼓勵銀行等金融機構吸納和使用農(nóng)村人居環(huán)境投資基金。對于社會資本，政府可以通過大力發(fā)展股權投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵社會資本采取私募等方式發(fā)起設立主要投資于農(nóng)村人居環(huán)境治理的產(chǎn)業(yè)投資基金。大力發(fā)展債權投資計劃等融資工具，延長投資期限，引導保險資金等用于農(nóng)村人居環(huán)境基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目。再次，政府優(yōu)化采購行為的方向和方式來發(fā)揮引導帶動作用，具體包括：農(nóng)村人居環(huán)境治理投入過程中，除了資金投入，還包括新技術、新發(fā)明的投入使用，通過政府采購行為引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應用新生產(chǎn)技術降低污染，通過政府采購行為引導農(nóng)村消費者開展環(huán)保消費方式。最后，積極宣傳農(nóng)村人居環(huán)境整治的目的和意義，發(fā)揮輿論的導向作用。通過宣傳，一方面可以幫助村民和社會各界正確認識城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極作用，另一方面也幫助社會各界了解投資農(nóng)村人居環(huán)境建設的優(yōu)惠政策，從而激勵相關各方積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治。

2.2.3從行為強化制度設計角度。進一步完善村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補機制，強化農(nóng)民參與農(nóng)村人居環(huán)境建設的積極性。將農(nóng)村人居環(huán)境指標納入對各級地方支付的考核，迫使各級政府努力完成農(nóng)村人居環(huán)境整治資金投入任務。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券以及稅收改革等方式，來逐步提高地方政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的投入水平。地方政府在農(nóng)村人居環(huán)境項目建設過程中，嚴格執(zhí)行責任制和招投表制，確保投入資金專款專用。

2.2.4從行為保持制度設計角度。注重農(nóng)村人居環(huán)境信息公開，明確獲得環(huán)境信息是村民的一項權利，通過信息公開制度，可以使村民保持對農(nóng)村人居環(huán)境治理的關注度，另一方面也有利于農(nóng)村人居環(huán)境項目投入情況的監(jiān)督。環(huán)境治理項目投資一般投資周期長，資金回籠慢，為扶持該類項目的經(jīng)營，鼓勵社會資本穩(wěn)健經(jīng)營和繼續(xù)投入，政府可以探索創(chuàng)新信貸服務，鼓勵政策性金融機構在國家批準的業(yè)務范圍內，為投入農(nóng)村人居環(huán)境治理的企業(yè)提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。對社會資本投入農(nóng)村人居環(huán)境治理的，在保障生態(tài)效益、符合要求的前提下，允許其通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方式來獲取收益。

2.2.5從行為歸化的設計角度。加強農(nóng)村人居環(huán)境立法，健全法律、法規(guī)，為農(nóng)村人居環(huán)境投入的相關各方提供法律保障[8]，同時也有利于規(guī)范各方的投入行為。制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。建立并完善社會資本退出機制，制定臨時接管預案，在農(nóng)村人居環(huán)境治理項目的經(jīng)營者發(fā)生損害公共利益和公共安全情形時，及時啟動應急接管預案，規(guī)范社會資本的投入行為[9]。

3結語

以機制設計理論中的激勵理論為基礎，對我國農(nóng)村人居環(huán)境投入機制的建立和完善進行探討。農(nóng)村人居環(huán)境投入機制的建立和完善作為我國城鎮(zhèn)化建設的重點之一，離不開各級政府、村民和社會各界的積極參與。農(nóng)村人居環(huán)境投入機制形成后，應當及時根據(jù)監(jiān)督和反饋的結果進行調整，及時消除致弱性因素，增強助長性因素，從而有利于機制的順利運行和完善[10]。通過建立有效的激勵機制，充分調動各方的積極性，實現(xiàn)我國農(nóng)村人居環(huán)境治理的有序、快速推進，使農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園。

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