林業保險的法律問題與對策

周曉莉 李丹寧 巨心怡

摘要 根據我國林業現實特點，客觀分析林業保險重要性，結合當前我國林業保險現狀，對林業保險發展中出現的問題與阻礙展開科學客觀的分析，最終從制度根本上提出解決問題的合理對策。目的在于解決林業保險最深層的法律制度問題，健全林業保險制度，深化集體林權改革，促進林業經濟發展。

關鍵詞 集體林權；林業保險；法律問題

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0257-02

Abstract According to the practical characteristics of forestry， forestry objectively analyzed the importance of insurance， combining with the current situation of forestry forestry insurance， insurance in the development of problems and barriers analysis scientifically and objectively， finally puts forward reasonable countermeasures to solve the problem from the root system. The purpose is to solve the most profound legal system of forest insurance， improve the forestry insurance system， deepen the reform of collective forest rights， and promote the development of forestry economy.

Key words Collective forest rights；Forestry insurance；Legal issues

2008年6月8日，我國下發了《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，其中客觀地分析了我國林業存在的問題以及提出了集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標等。在林權改革的大背景下，我國林業保險方面發展卻相對落后，沒有能夠適應當今林業發展的趨勢，一定程度上制約了林業的發展。為了更好地保障林農利益、促進林業的可持續發展，制定相關的林業保險很有必要。

我國森林總面積達2.08億hm2，連續30年增長，但迄今為止還沒有出臺一套完善的森林保險法律規范，林業保險的種類、費用、補貼制度和政策沒有一個統一確定的標準[4]，法律層面的缺失是制約林業保險發展的根本問題。筆者在林權改革背景下，從法律層面研究目前我國林業保險的主要問題及相應的解決對策。

1 發展林業保險的基礎條件

林業是一個周期性長、收益緩慢、風險高的行業。一片林木的培育和長成需要耗費大量的時間、人力和物力，而其周期性長也導致了其在成長過程中遇到的風險可能性大。林業風險不僅包括風雪、火災等極端天氣以及病蟲害等自然因素帶來的風險，還包括偷竊林木、亂砍濫伐等人為破壞的人為風險以及因為技術不成熟而造成損失的技術風險[1]。林農對林木的投入大，收益回報時間長，也直接造成林農對于突發性災害的應對能力低下，大多林農短時間內無法完全承受風險損失，也無法用科學的、有效的機制應對風險。

林業保險就是針對林業發生的問題，為減輕林農的損失，分散風險。使林業變得更加有保障，從而使林業能夠得到更加長足的發展的有效手段。林業保險同一般的保險一樣通過投保人向保險公司投入保金，保險公司在投保人遇到一些特殊情況下給予資金支持，分散風險，而林業的特殊性又決定了其與一般性商業保險有所不同。林業保險既應該引入市場機制，使其在市場的大環境中通過競爭得到創新提高和完善；同時政府也要適當介入予以支持，尤其是在林業保險不成熟的當下，政府要完善相關制度和政策，大力推進林業保險的深入發展。

在當今我國林權改革的大環境下，我國各地政府也出臺了一些有關林業保險的政策。如湖南省作為政策性森林保險的試點地區，根據實際情況，統一設定了保險金額和保險費率，明確了保費補貼，設定了保險起賠點等[2]，優化了林業發展環境，鞏固了集體林權制度的改革成果。縱觀世界保險業發達的國家，如瑞典、芬蘭、美國、日本、印度等，他們的許多政策也有值得借鑒之處。如法國和日本的農業保險為了分擔保險公司所承擔的風險，采用了再保險制度；法國還專門準備了農業災害基金，將保險去商業化；印度規定了賠償額度和法定規定準備金等[3]。我國可以充分吸收經驗，結合我國實際情況，制定符合我國國情的森林保險機制。同時，作為同是在土地上進行活動的農業，經多年發展，農業的保險制度已初步完善。所以，我國林業保險的發展完全具有可行性，現今所面臨的問題也會得到解決。

2 林業保險中存在的法律問題

2.1 林業保險相關法律制度缺乏

2.1.1 林業保險立法缺失。

我國目前采用商業保險公司承辦林業保險業務的保險體制，對林業保險的規定也按照《保險法》中對商業保險的規定來進行[5]。而這種保險體制和法律規定并未準確定位林業保險性質，忽視了林業保險的特殊性。林業保險競爭力的低下、保險技術的薄弱性、林業本身的高風險和弱質性等問題難色由商業保險法律法規予以恰當解決，而我國關于林業保險的法律規定細節性規定極少，缺乏一部專業全面的林業保險法律，林業保險實踐中存在的問題不能得到充分解決，直接阻礙了林業保險的發展。

2.1.2 風險預防規避制度和災害理賠制度缺失。

對風險和災害的控制是林業保險經營的極大挑戰。完善的風險預防規避制度和災害理賠制度是林業保險穩定經營，持續發展的堅實后盾[5]。而我國目前在風險規避和災害理賠方面制度缺乏，一方面導致林農顧慮較多，投保意愿不強；另一方面，商業性保險公司認為林業保險賠付率太高，開展業務積極性也不高[6]。風險預防制度和災害理賠制度的缺失嚴重制約了林業保險的穩健發展。

2.2 政府介入太少，缺乏政策扶持

林業保險本身因為高風險、慢回報等一系列因素而具有特殊性，并且林業保險承擔的責任和風險均大于普通商業保險，林業保險保護森林資源和保本經營的目標都是與商業保險不同的，林業保險更具有公益性，這就決定了林業保險最重要的性質——政策性。政府必須給予林業保險一定的政策支持，在經費贊助和財政補貼等方面都應充分支持[7]。此外，由于目前林農參與林業保險積極性較低[7]，參險意識明顯較弱，政府應發揮自身作用，加大對林業保險的宣傳推進。而我國目前政府對林業保險介入太少，沒有充分發揮自身作用，在政策支持和宣傳推進方面均力度不夠，并未充分推動林業保險發展。

2.3 缺乏法律人才技術保障

林業保險法律制度的特殊性，要求林業保險法律人同時精通法律知識、對林業有著深厚的了解和認知并熟悉保險業務[8]。而目前我國符合要求的人才非常缺乏，在林業保險行業穩定性弱，知名度低，大眾甚至接受了高等教育的人才都對其缺乏了解的現實困境下，這種林業保險和法律知識雙精通的復合型人才少之又少。而面對窘境，國家雖然采取一定措施，但并沒有為培養林業保險所需要的人才提供足夠良好的社會環境和強大的制度保障。這種人才匱缺的問題一定程度上阻礙了林業保險法律制度的完善發展，使其未能成為林業保險快速發展的重要動力。

3 發展林業保險的對策

3.1 制定一部專門的森林保險法

現行的《中華人民共和國保險法》主要對商業保險進行規范，在森林保險方面只是籠統地闡述為由法律、行政法規另行規定。目前我國還沒有一部專門的森林保險法；實踐中遇到的森林保險問題都是按照保險法中傳統的商業保險條款實施，忽視了森林保險的特殊性；現有的法律過于籠統，責任主體不明晰，實際操作困難，不利于我國林業產業的長遠良性發展。因此應對林業保險專門立法，明確森林保險法的主客體及權責歸屬問題。參考國內外的立法模式及我國學者對立法模式的探究，大致可以分為3種：滲透立法、統一立法和分別立法。若采用滲透立法模式，將森林保險內容并入到森林法中，則可能更多的還是一些宣示性、原則性條款；具體措施不明確，執法就會出現偏差。這樣來看一方面會損失立法成本，有損法律權威；另一方面還是不能夠解決實際問題。若采用統一立法模式，農業保險包含森林保險的內容，雖然從原則上符合目前我國大多數學者贊同的二者的關系，但二者畢竟有差別，統一立法明確性還是不突出。相比之下單獨制定一部專門的森林保險法較為可取[9]。在這部法律中，具體明確森林保險法的主體、客體、森林保險的險種及分類、政府及保險公司的地位、組織體系、經營范圍、費率制度、賠付標準等內容。通過這種單獨立法，可以明確權責，使各方主體有法可依；林農對林業保險的了解程度低、對保險的保證性存疑這也是阻礙林業保險發展的重要原因；通過明確的立法使林農對林業保險的相關內容明晰，進而利于林業保險的發展。在立法中也要涉及具體的風險預防規避和災害理賠的內容：關于風險預測機構構建與運行的相關問題，災害理賠時間，政府、保險公司、投保人三方承擔的責任比例及責任范圍等。

3.2 加大政府介入

林業保險一直存在政府介入少的問題，作為高風險低回報的政策性產業，政府應發揮自身的作用，以政策扶持作為市場主體且主導林業保險發展的保險公司，給予保險公司明確的優惠贊助政策及財政補貼。

林業保險的整體運行缺乏有效的制約監督機制，處于無序發展狀態；林業經營者和保險企業之間的利益沖突得不到及時有效的化解，制約林業保險工作的開展。國家可設立專門的管理機構，對保險企業進行監督與管控，使其合理經營，既保護林農利益也可以解決利益沖突等問題。

3.3 完善林權制度

林權不清是制約林業保險發展的重要原因之一。林業保險公司無法明知林權主體，也就無法對林木進行承保，進而也就阻礙了林業保險的發展。通過明晰林權主體、林權范圍、林權時間等，改善林業部門責任互相推諉的狀況，減少林權糾紛，也有效提高經營者的投保積極性[10-11]。

3.4 確立培養林業保險法律人才制度 立法上的空白導致人們對林業保險領域的關注度低，相關法律人才在該領域的研究也較為欠缺。因此，相關人才應樹立林業保險法律意識。國家提供相應的配套設施，更好地促進既懂得保險知識又精通法律的復合型人才的能力的提升，也需要為林業保險法律人才提供更多的社會資源，如教育資源、實踐資源、經費支持等，同時構建良好的社會環境，促進林業保險良性發展。

參考文獻

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[11] 龐厚新.試論我國林業保險的重要性[J].農家之友，2010（5）：76-77.