提升治理能力 推進精準扶貧

葛云飛

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標之一，這是我國不斷探索、完善社會事務(wù)治理的重大戰(zhàn)略。而農(nóng)村基層治理作為推進國家治理體系的基本單元，則是整個治理體系的基礎(chǔ)。在我國扶貧工作的新階段，精準扶貧政策的提出和實踐，也是基于對地方治理能力現(xiàn)代化提出的新的挑戰(zhàn)以及發(fā)展檢驗，精準扶貧的實踐模式中出現(xiàn)的困境正是我國地方治理能力的薄弱和缺陷的折射。本文基于對精準扶貧困境的分析，探索我國地方治理能力的薄弱之處，以期通過地方治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展，突破精準扶貧的實踐瓶頸。

一、精準扶貧實踐困境分析

基于對以往工作經(jīng)驗的總結(jié)，國家提出了精準扶貧的政策，這種“私人訂制”式的扶貧方式，要求做到精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核，大大增加了扶貧工作的難度。精準扶貧政策的實施必然需要基層政府的治理能力作為依托，基層政府的治理能力則與精準扶貧的實踐成效成正比關(guān)系，即基層政府治理能力強的地方，精準扶貧的實踐成效大，反之則效果平平。從對目前有關(guān)文獻的梳理來看，精準扶貧在實踐過程中或多或少會出現(xiàn)一些偏差，使得精準扶貧的成效差強人意，產(chǎn)業(yè)扶貧遭遇“多元主體的互動參與異化為政府主導(dǎo)下的被動參與，包括龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織和貧困農(nóng)戶在內(nèi)的多元主體難以與地方政府進行平等對話和協(xié)商，主體間地位不平等及互動不足”等主要瓶頸；駐村幫扶面臨“大多數(shù)工作隊還是游離于鄉(xiāng)村社會之外”等問題；財政扶貧資源下鄉(xiāng)的過程中存在著精英俘獲現(xiàn)象，國家的扶貧資源相當大比例被富裕農(nóng)戶所享有，而真正貧困的農(nóng)戶被剝奪了資源分享的資格。以下將從基層政府的治理思想、治理能力、治理機制三個方面對造成精準扶貧實踐中各環(huán)節(jié)的困境進行分析。

1.基層政府治理思想落后

基層地方治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展前提是基層干部的治理思想意識現(xiàn)代化，只有基于對治理現(xiàn)代化的正確認知，才能將“以人為本”的治理理念踐行到實際工作中。但是。目前我國的基層干部仍然存在思想和作風腐化，服務(wù)意識淡薄，缺乏積極進取的精神等，導(dǎo)致在精準扶貧工作的實踐中種種問題的出現(xiàn)。

第一，精準識別環(huán)節(jié)中，理性經(jīng)濟人主導(dǎo)。基層干部除了作為公務(wù)人員的身份提供公共服務(wù)以外，還是一個理性的經(jīng)濟人，具有追求自身利益最大化的傾向。此外，基層干部作為一個社會人也有感情方面的特點和需求，在公共事物的處理中難免出現(xiàn)天平的傾斜。精準扶貧的實踐中，精準識別是扶貧工作順利開展的前提和基礎(chǔ)，因此精準識別工作的有效開展意義重大。但在各地的扶貧實踐中往往會出現(xiàn)貧困戶漏出現(xiàn)象，即部分真正的貧困戶在建檔立卡工作中被遺漏掉了。其中不乏扶貧干部受利己主義驅(qū)使，在扶貧資源的分配中徇私舞弊，“照應(yīng)”親戚熟人等，造成對扶貧資源的壟斷，弱化識別的精準性。

第二，在精準幫扶環(huán)節(jié)，官本位思想固化。

我國兩千多年的封建專制文化致使“官本位”思想深入中國社會的層層面面，這種思想對基層官員和群眾的影響更是根深蒂固。基層的干部不能擺正自己的位置，認為公共權(quán)力的賦予帶來的是自身的特權(quán)和優(yōu)越地位，存在官僚主義思想，濫用權(quán)力，脫離群眾，講話假大空，思想僵化，辦事拖拉，官氣十足。然而基層干部在精準扶貧的實踐中處于主導(dǎo)的位置，決定著扶貧資源的分配和使用，在精準幫扶環(huán)節(jié)中，基層干部獨斷上馬扶貧項目，未經(jīng)科學合理分析發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)象層出不窮。

第三，在精準考核環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)政績觀念突出。

扶貧工作作為我國重要政策持續(xù)執(zhí)行，并不是一朝一夕可以取得卓越成效的，精準扶貧的目標定位于貧困戶脫貧的徹底性和持續(xù)性。但是在精準考核環(huán)節(jié)中，基層干部受傳統(tǒng)政績觀念的影響，追求扶貧工作中的短期效果。在扶貧工作中選擇見效快的扶持開發(fā)方式，忽視貧困戶的切實利益需求，導(dǎo)致精準扶貧工作的偏差。

2.基層政府治理能力不足

精準扶貧工作的順利開展，需要基層政府治理能力的保障。在精準扶貧實踐開展中，貧困戶的識別、扶貧政策的制定、扶貧產(chǎn)業(yè)的上馬、扶貧工作的管理等都需要基層干部具備一定的治理能力。但在精準扶貧工作的實踐中，基層政府治理能力不足的問題依然存在。

首先，在精準識別環(huán)節(jié)，缺乏先進的治理方法。我國主要根據(jù)收入水平為依據(jù)對貧困戶進行識別，但是收入標準識別容易忽視其他維度的貧困情況，如因病、因?qū)W、因災(zāi)等導(dǎo)致的支出性貧困。基層政府在對貧困戶的劃分標準中行政自由裁量權(quán)的發(fā)揮，并沒有充分發(fā)揮自身的治理能力，深入貧困村實地考察并制定適宜的貧困標準。此外，在建檔立卡工作中，不乏暗箱操作的情況，使得真正的貧困戶被排除在外。基層政府在此過程中未能踐行民主公正的治理原則，導(dǎo)致扶貧工作中尋租行為和不公正現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準識別過程中，由于基層治理方法的不當，不僅不利于扶貧工作的展開，還給貧困戶造成了負面影響。精準扶貧中精準識別環(huán)節(jié)的偏差，會消弱貧困人口配合參與扶貧工作的積極主動性，甚至于一些貧困人口產(chǎn)生消極接受幫扶的心理，造成精準扶貧工作中的困境。

其次，在精準幫扶環(huán)節(jié)，基層治理能力薄弱。精準幫扶定位于對不同地區(qū)的貧困情況制定因地制宜的扶貧政策，對不同貧困戶的不同脫貧需求給予適當?shù)膸头龇绞剑瑥亩M行區(qū)別性和針對性的幫扶。由于基層治理能力的不足，精準幫扶中的幫扶方式往往走向誤區(qū)。產(chǎn)業(yè)扶貧遭遇政府主導(dǎo)下多元主體的被動參與，主體間協(xié)調(diào)不足等問題；駐村幫扶面臨扶貧工作隊無法融入貧困村等問題；“財政扶貧資源下鄉(xiāng)的過程中存在著精英俘獲現(xiàn)象，國家的扶貧資源相當大比例被富裕農(nóng)戶所享有，而真正貧困的農(nóng)戶被剝奪了資源分享的資格”。此外，扶貧工作中，基層政府作為治理主體，資金來源依賴國家撥付，并未能帶動多元主體參與扶貧工作，發(fā)揮扶貧工作中的社會資源優(yōu)勢，嚴重削弱了精準扶貧的實踐效果，增加了扶貧工作難度。

再次，在精準管理環(huán)節(jié)，治理技術(shù)落后。精準管理意味著基層干部運用技術(shù)手段對扶貧工作全方位深層次的進行管理。但是，在分析導(dǎo)致農(nóng)戶發(fā)展能力不足或是貧困狀況惡化的關(guān)鍵因素方面，在識別貧困戶和貧困戶退出的動態(tài)管理方面以及對扶貧資金與項目等工作的監(jiān)督方面，基層政府都出現(xiàn)治理技術(shù)落后，無法適應(yīng)工作需求的困境。

3.基層政府治理機制缺乏

其一，精準幫扶中，社會資源吸納機制缺乏。精準扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，決定了多元社會主體參與治理的必要性。當前精準扶貧的主體主要為地方政府，扶貧政策的制定、扶貧人力資源的提供以及扶貧資金的投入都是由地方政府一力承擔，基層政府未能建立有效的社會資源吸納機制。在精準扶貧工作中，貧困作為唯一的客體，需要政府、社會組織和貧困戶的協(xié)同共治。由于社會資源吸納機制的缺乏，基層政府與其他扶貧工作主體之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，貧困戶往往是作為扶貧工作的受眾，被動的接受扶貧干部的安排和幫扶，既沒有相應(yīng)的參與權(quán)力，也缺乏參與的熱情。而對社會組織則忽視了其在扶貧工作中能發(fā)揮的人力、物力和智力支持，弱化了精準扶貧的實踐效果。

其二，精準管理中，扶貧監(jiān)督機制薄弱。精準扶貧政策開展過程中，基層政府的關(guān)注點幾乎完全放在扶貧模式的規(guī)劃和實踐工作的展開上，而忽視了扶貧工作中的監(jiān)督機制的建立。精準扶貧工作實踐過程中，由于監(jiān)督機制的薄弱和不完善，扶貧資源被鄉(xiāng)村精英所壟斷，貧困戶的資格實際上被并不貧困的人掠奪；扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)中出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，貧困區(qū)引進的可能并非最適宜該地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；基層扶貧干部腐敗等問題頻發(fā)，使得精準扶貧政策的實施過程不暢。

其三，精準考核中，考核機制不健全。精準考核旨在通過貧困人口信息系統(tǒng)的監(jiān)測，清晰和準確地發(fā)現(xiàn)扶貧治理在貧困戶、貧困人口識別工作方面的準確性與認真態(tài)度，能夠及時查看扶貧資金和項目的使用與落實情況，通過量化考核，精準評價不同層級扶貧部門的工作成效。“將實地核查、專家評審、群眾評議、部門評價、領(lǐng)導(dǎo)評價等多種考評方式結(jié)合起來，對考核對象的業(yè)績進行全面、精準的考核，設(shè)置相應(yīng)的獎懲辦法，使基層干部在扶貧攻堅工作之中既自加壓也有動力。”當前的精準考核中，考核指標過于量化，主要以脫貧人口多少、扶貧工作的成效論成敗。但是，收入貧困只是單一的貧困測量維度，結(jié)構(gòu)性貧困卻是徹底脫貧的關(guān)鍵因素。社會越是發(fā)達，貧困區(qū)的結(jié)構(gòu)性貧困越是嚴重，貧困區(qū)的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等均存在缺乏和薄弱的問題，因此簡單量化的考核機制并不適用。此外，貧困治理是一項長期且負責的工作，特別是產(chǎn)業(yè)扶貧的實施成效需要時間的檢驗，需要科學合理的考核機制。在我國傳統(tǒng)政績觀的影響下，精準扶貧實踐的考核機制的不完善，則會導(dǎo)致精準扶貧政策的偏差。

二、走出精準扶貧困境的出路

治理能力現(xiàn)代化是我國當下對政府的新要求，也是新時期政府人員必須具備的工作素質(zhì)。當前，我國公務(wù)員隊伍中能力水平呈現(xiàn)的是金字塔形狀，精英人才絕大多數(shù)分布于金字塔的中上方。而處于金字塔底端的基層干部的扶貧工作能力水平堪憂。“治理能力現(xiàn)代化要求治理主體具備了治理現(xiàn)代社會的能力。在治理能力現(xiàn)代化發(fā)展目標視野下，地方政府必須通過明晰治理理念、強化法治理念、深化民主理念、發(fā)展互動理念、提升服務(wù)理念、裝備科學技術(shù)理念等方面來提高自身的治理能力和治理水平。”精準扶貧績效的核心影響因素分別為“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準與因村派人精準”，每個因素都與扶貧干部的治理能力息息相關(guān)，基層干部的治理能力和水平的薄弱必然會弱化精準扶貧政策的效果。因此，地方政府治理能力現(xiàn)代化是突破精準扶貧實踐困境的關(guān)鍵，地方治理能力的提升對精準扶貧的政策效果具有重要的影響。

1.強化治理理念，構(gòu)建多元合作治理的新局面

即使在現(xiàn)階段，我國地方政府仍然存在濃厚的官本位思想，在很多事物的處理上大包大攬，尤其在縣級政府，存在著“主要干部說了算，領(lǐng)導(dǎo)說了算”的集權(quán)現(xiàn)象，未考慮到市場的實際情況、民眾的需求和整個大眾的利益，這樣的治理方式必然不能實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，因此，要想提升治理能力，突破精準扶貧困境，必須要樹立良好的治理理念。

第一，拋棄官本位思想，強化民本位思想。地方政府在精準扶貧的實踐過程當中，要把以人為本、服務(wù)大眾、追求公民利益最大作為最根本的價值理念和導(dǎo)向，這種“主權(quán)在民”和“人民至上”的價值理念，是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的需要，也是精準扶貧工作順利開展的前提條件和基礎(chǔ)。

第二，強化法律至上理念。對基層權(quán)力的規(guī)范和制約不僅需要從理論上進行，在實踐上也要切實有效的落實，在精準扶貧中各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，發(fā)揮好帶頭作用，自覺遵守各項規(guī)章制度，帶頭辦事，不得凌駕于法律之上，強化法律至上的治理理念，不以權(quán)謀私、徇私枉法，切實維護貧困戶的利益。

第三，地方政府樹立領(lǐng)頭羊的觀念。在扶貧的工作中，地方政府需要牢固樹立扶貧領(lǐng)頭羊的思想觀念，通過精良的政策，引導(dǎo)和鼓勵社會各界力量加入到扶貧工作中，為精準扶貧政策的實踐注入更多的活力和資源，從而達到優(yōu)化扶貧成果的良好局面。

2.強化政府治理能力，塑造政府公信力

當前，地方政府在治理過程中存在“職能定位模糊，政策措施執(zhí)行不力，政府信息不透明，腐敗行為頻發(fā)等現(xiàn)象，降低了地方政府在公眾心目中的形象從而削弱了地方政府的公信力。”而社會公眾對政府體系的認同感和信任程度來源于地方政府在工作中所表現(xiàn)出來的公信力。因此，政府治理能力和政府公信力的重塑，是精準扶貧工作中治理成本的降低和治理效率的提高的必經(jīng)之路，影響著精準扶貧實踐的成效。

首先，建立精英隊伍，優(yōu)化公務(wù)人員知識能力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理專業(yè)化和治理現(xiàn)代化。政府作為治理的主體，必須優(yōu)化扶貧干部的知識結(jié)構(gòu)，增強扶貧干部治理能力，建立現(xiàn)代化的精英扶貧工作隊。在扶貧的攻堅階段，扶貧干部需要不斷完善自身的治理能力，善于利用現(xiàn)代化的技術(shù)和理念打開扶貧工作的新局面。同時加強對扶貧干部的素質(zhì)把關(guān)，在精準扶貧工作中如果領(lǐng)導(dǎo)班子和成員不能廉潔自律，就必然會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)渙散、問題層出不窮的局面，貧困人員的利益則無法保障。因此在扶貧工作中，對于駐村干部和駐村工作隊的選拔和培養(yǎng)必須嚴格。

其次，加強大數(shù)據(jù)應(yīng)用，提升扶貧治理能力現(xiàn)代化。“大數(shù)據(jù)的應(yīng)用變革了政府扶貧工作的思維模式和管理方式，大數(shù)據(jù)已成為提升政府扶貧治理能力的新手段。”在扶貧開發(fā)的攻堅階段，在精準識別、精準幫扶、精準考核以及精準脫貧各個階段，都需要大數(shù)據(jù)的支撐，為扶貧工作提供資源支持和技術(shù)支持。通過加強大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，打造精準扶貧數(shù)據(jù)平臺，做到“貧困有號、脫貧銷號、返貧掛號”的數(shù)字化管理模式。

再次，構(gòu)建多元主體參與治理，實現(xiàn)扶貧資源整合。“治理結(jié)構(gòu)中主體多元化是現(xiàn)代公共治理的一個重要特征，只有多元化的治理結(jié)構(gòu)才能滿足結(jié)構(gòu)日益分化和利益日趨多元化的社會需求。”因此，為了更好地完成好當前精準扶貧工作任務(wù)，地方政府需要建立多元主體參與的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)，充分吸納和發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，整合各治理主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)精準扶貧瓶頸的突破。同時，貧困治理中貧困戶作為治理主體也是治理對象，精準扶貧工作中需要把扶貧和扶志結(jié)合起來，激發(fā)培育貧困群眾自力更生的意識和觀念，引導(dǎo)廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強意志實現(xiàn)脫貧致富，才能做到脫貧的徹底性。

3.強化治理能力長效機制，形成精準扶貧常態(tài)化優(yōu)勢。

隨著精準扶貧工作的持續(xù)與深入的開展，我國絕對貧困人口已經(jīng)大大減少，而進入扶貧攻堅期，更多的是相對貧困和結(jié)構(gòu)性貧困問題。因此，在新一輪的精準扶貧工作中，“減貧區(qū)域范圍不是縮小了，而是擴大了；減貧任務(wù)不是減輕了，而是加重了”。面對扶貧新局面，必須強化政府治理的長效機制，從而形成精準扶貧常態(tài)化。

第一，貧困治理體系的職能常規(guī)化。將減貧作為國家政府管理的日常性工作職責，將扶貧工作嵌入到政府常規(guī)性的職責中去，從中央到地方、從省到縣將減貧發(fā)展納入到政府日常職責序列中，構(gòu)成政府職責的組成部分。扶貧不是一朝一夕之事，扶貧任務(wù)的完成并不等于扶貧工作的結(jié)束，而是應(yīng)當與社會經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤，將貧困治理體系的職能常規(guī)化，著力解決相對貧困和結(jié)構(gòu)性貧困問題。

第二，創(chuàng)新人才留駐長效機制。精準扶貧各種實踐模式中，優(yōu)秀人力資源作為必不可少的部分，對于扶貧工作的展開起著至關(guān)重要的作用。因此，為吸引更多優(yōu)秀人力資源，基層政府需要加大人才引進優(yōu)惠政策，為扶貧工作提供智力支持。另外，對于經(jīng)驗豐富的扶貧干部以及扶貧工作者，應(yīng)當建立相關(guān)的留駐機制以及激勵機制，實現(xiàn)扶貧工作隊的優(yōu)化。

第三，切實塑造績效評估體制。“精準考核”作為精準扶貧中一項重要內(nèi)容，需要切實塑造基層政府扶貧工作的績效評估體系，促使基層政府因地制宜，按照本地的經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實階段來設(shè)計相關(guān)績效標準，確保扶貧工作對當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會公平等方面亦予以高度關(guān)注。農(nóng)村基層政府應(yīng)當積極吸納市民代表、企業(yè)代表、專家代表，尤其是吸納社會民眾廣泛參與當?shù)鼐珳史鲐毠ぷ骺冃гu估，這不僅有利于政府體察民情、了解民意，還確保將扶貧資源切實投給真正需要幫扶的群眾。最終實現(xiàn)在合理的績效評估機制下，基層的精準扶貧契合貧困群眾的需要，保障和維護了貧困群眾的利益。

隨著我國貧困治理工作進入攻堅階段，貧困治理中利益多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化特征進一步顯現(xiàn)，對地方政府治理能力提出了更高的要求，地方政府能否實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，以契合當前精準扶貧戰(zhàn)略的需要，直接關(guān)系農(nóng)村基層的穩(wěn)定和發(fā)展。在精準扶貧戰(zhàn)略的推進過程中，我們應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的大環(huán)境下，以地方政府治理能力現(xiàn)代化入手，探索突破扶貧工作中的瓶頸和困境。同時，我們還要認識到，貧困治理是一項長期工作，而貧困問題是一個動態(tài)發(fā)展變化的過程，地方政府作為精準扶貧中的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須在扶貧工作中持續(xù)不懈，與時俱進，不斷地加強地方治理能力，實現(xiàn)地方治理能力現(xiàn)代化，只有這樣才能更好地應(yīng)對動態(tài)化的貧困治理任務(wù)。

（責任編輯方卿）