國有企業參與PPP的機遇與挑戰

孫潔

PPP是指政府公共部門通過民營部門（社會資本）或與民營部門一起高效完成組織的目標，從而達到實現政府公共部門的職能。一方面PPP項目一定是公共投資項目，其目的是為了實現政府公共部門的目標，進一步實現政府公共部門的職能；另一方面，實現這個目標是通過民營部門（社會資本）來實現。

PPP的特點與核心要素

PPP的特點

多樣性：當前，我國的PPP主要采用BOT、ROT、TOT和BOO四種形式。BOT主要用于新建基礎設施項目、ROT主要用于已有且需要社會資本再投資擴建或再造的基礎設施項目、TOT主要用于已有但不需要社會資本再投資建設，只需要其運營的基礎設施項目、BOO是要用于最終政府不需要擁有最終資產的新建項目。

復雜性：PPP涉及企業利益、公眾利益和政府職能目標，復雜性遠高于一般企業項目和政府獨立投資項目。企業追求股東利益最大化，政府要確保公眾利益不受損失，往往會形成沖突，唯有通過合同約定雙方行為。PPP項目很復雜，不僅僅需要復雜的融資結構、也需要復雜的管理程序和復雜的技術確保其有效實施。

長期性：PPP一般屬于基礎設施項目，其生命周期少則幾十年，長則上百年，因此通常會由社會資本運營管理，目的是確保項目建設的高質量和運營的高效率。達到高質量和高效率需要機制設計，而讓這些機制發揮作用就需要一個長期性，如果沒有長期性，再好的機制也難以發揮作用。如果沒有社會資本的長期運營，很難保障項目建設質量，項目運營效率也無法保證。

PPP的核心要素

伙伴關系：在PPP中，最后一個字母P代表比合作更為緊密的伙伴關系。如何形成這種伙伴關系呢？它需要遵守平等的原則，政府和社會資本的平等才能形成真正意義上的伙伴關系，這是解決未來隨著時間推移所必然帶來的一系列問題的基礎，如果沒有這種伙伴關系，許多問題不僅得不到解決，甚至會導致項目失敗。

風險分擔：PPP項目屬于公共投資范疇，涉及公眾利益，其風險分擔并非是為了獲得高收益而去承擔較大風險，而是為了讓整個項目風險最小化，遵循讓“最適宜承擔風險的一方來承擔風險”的風險分配原則。企業為了高收益而愿意承擔較大風險無可厚非，但這類企業不適合參與PPP項目。

收益調節：PPP項目屬于涉及公眾利益的公共投資范疇，政府應當對項目收益進行調節。一方面不能希望長期虧損的企業給公眾提供優質的公共服務，同樣，如果企業在項目獲得高額收益也會導致公眾利益損失。因此，PPP項目收益應當遵守“盈利而不暴利”的原則。

監督管理：公眾對PPP項目應當享有知情權，這是法律賦予公眾的權利，由社會資本投資運營管理，社會資本財務是保密的，同樣受法律保護，因此PPP項目監督管理是一項非常困難的事情。要想做到有效監督，必需遵守公開原則。

國有企業參與的動機

增加業務收益：國有企業參與PPP項目，首要目標是實現業務收益增長。在PPP模式中，原來的民營部門或私營部門是按社會資本來對待的，國企、央企理所當然可以作為社會資本一方參與，目的是為了實現業務穩定增長的需要。國務院2014年43號文件，對地方政府融資給與法律約束，一般債券和專項債券難以滿足地方政府的投資需求，PPP模式幾乎是其唯一出路，這也是國企參與的一個重要原因。

支持城鎮化進程：隨著我國城鎮化進程的提速，需要大量的基礎設施建設以滿足城鎮化進程的需要。僅僅依靠民營企業或私營企業難以完成這一目標，國企理所當然成為主力軍。國有企業除了合理參與市場競爭之外，一個重要目標是幫助政府實現政策目標，這也是國企職責所在。在PPP模式中，國企會發揮出可能比民營企業更重要的作用。

擴大市場份額：由于PPP模式具有長期性，項目一旦獲得，社會資本對該項目具有幾十年運營管理權，國企如果不積極參與，隨著PPP項目不斷推進，政府的公共投資項目會越來越少，國企參與公共投資項目機會也會越來越少。因此，為了不讓市場份額減少，國企必需積極參與PPP項目。

國有企業參與的優勢

資金優勢：一般PPP項目都需要有巨大的資金投入，多數國企特別是上市的國企在資金方面有較大優勢。隨著國企的上市，從市場募集的資金需要尋找好的投資項目，而其風險又比較大，因此，PPP項目特別受到上市國企的青睞。

技術優勢：我國國企基本上都有著較長的發展歷史，改革開放以后，國企為國家改革開放做出了巨大貢獻，同時也得到了快速成長，特別是建筑、建造等基礎設施建設，國企得到長足的發展，增強了市場活力，擁有了大量先進技術，必然為國企參與PPP建立得天獨厚的優勢。

規模優勢：國企一般比較龐大，特別是央企，地方政府的PPP項目的規模一般也比較龐大，通常是幾十億甚至數百億的規模，一般中小企業難以承擔如此巨大的投資，這正是國企特別是央企的優勢，由于規模龐大，在擁有先進技術的同時，也擁有雄厚的綜合實力，面對地方政府的大型PPP項目，可以充分發揮其規模優勢，從而減少PPP項目風險，為項目成功實施提供保障。

信用優勢：與民企相比，國企信用較高，正因如此，地方政府在選擇合作伙伴時常常優先選擇國企，這也是當前國企成為PPP項目中社會資本主力軍的一個主要原因。除了利用項目融資這一工具外，企業利用自身信用融資也是一種融資方式，國企信用高，使其融資成本會低一些，融資渠道也會相對多一些。

國有企業參與的挑戰

缺乏靈活性：國企參與PPP缺乏靈活性，按照市場規則的同時還需要遵循行政管理方式。例如，國企一般都會有相應的級別對應，其董事長和總經理也會按照相應的行政管理模式來任命，這與完全市場模式下的民企有著很大不同。因此，國企與民企相比缺乏靈活性，從而導致活力不足。

創新動力不足：基于上述原因，一個缺乏靈活性的企業很難有創新動力。一些在民企運用非常有效的激勵機制，國企不一定能夠采用。沒有足夠的激勵機制，要想增加企業的創新能力，基本是不可能的。企業創新能力是參與PPP模式的關鍵因素，如果沒有足夠的創新能力，特別是在由政府完全付費的PPP項目中，隨著PPP市場的不斷成熟和法規政策的日益完善，其競爭能力會越來越小。

運營管理積極性不高：前面提到，國企對PPP項目有著先進的技術優勢和規模優勢，主要體現在項目建設方面，特別是對超大型項目的建設管理，優勢非常明顯。但對項目建設完成后的運營管理，并沒有足夠的經驗。因此，直接導致國企對PPP項目的經營管理沒有多大興趣，通常會讓其企業特別是當地政府的管理機構代為運營管理，嚴格來講不能夠算真正意義上的PPP模式。

國有企業參與的對策

保持已有優勢：國企擁有先進的技術和規模優勢，應當繼續保持，這是PPP項目質量的保障，高質量的項目建設是大幅度降低未來運營成本的基本要求。應當將這種優勢由建設階段保持到運營階段，為提高未來項目收益打下良好基礎。

提升運營能力：國企應當提高對未來PPP項目的運營管理能力，而不應當一味的只注重項目的工程建設利潤，而忽視未來通過對項目運營管理所帶來的潛在市場收益。如果不能及時提升運營管理能力，會逐漸在PPP項目日趨激烈競爭的市場中失去優勢。特別強調的是，國企應當加強對政府付費項目管理經驗的學習和積累，如果僅僅依靠政府付費，不僅不能獲得期望收益，甚至有可能會排除在市場之外，政府更希望有幫助政府減輕財政支付的企業作為合作伙伴。

增強創新能力：創新是企業生存的基礎，在PPP項目中也是這樣，通過企業創新提升效率，在滿足公眾需求前提下，讓項目為企業帶來更多效益。缺乏創新的企業在PPP項目中是沒有競爭力的，無論是向使用者收費或是政府付費，創新是永恒的主題。PPP中企業發揮更大的作用是提高效率和改善質量，沒有創新兩者都做不到。由于國有企業激勵機制不足，增強創新能力需要付出更多的代價。

聯合民營企業：國企有其自身的優勢，當然也有其明顯的不足，如果國企能夠在PPP項目和民企有機聯合，將會發揮更大的作用。民企有著國企沒有的優勢和特點，國民聯合優勢互補，會對PPP項目的健康發展起到積極巨大的促進作用。