調整國有資本布局的建議

國有資本布局過寬過散。調整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，讓不同的國有資本實現不同的功能，更要建立國有資本布局調整的決策機制，探索國有資本投資運營公司加快存量國有資本的調整，使得國有資本布局調整能夠更好地適應新常態的要求。

袁東明

國務院發展研究中心企業所所長助理、研究員

國有資本布局調整的主要特征

國有資本不斷向基礎行業、重化工業和社會服務業集中，但布局仍過于分散。航空、鐵路、公路、港口等交通基礎設施的國有資本增長速度顯著高于總體增長速度；煤炭、石油石化、電力、冶金等四個重化工業，國有資本規模快速增長；社會服務業的國有資本投入也在大幅增長。盡管過半國有資本布局于基礎行業和重化工業，但仍有40%多的國有資本處于一般生產加工業和商貿服務業。幾乎所有國民經濟行業都有或多或少的國企存在，如皮革制品、紡織服裝、家具制造等一般加工業，仍有占行業規模以上企業數量1%左右的國企。一些行業的國資規模不大，但國企數量眾多，如商貿餐飲業。

國有資本在一些重要行業中的比重大幅下降，在具有壟斷地位的行業中仍保持著極高控制力。在國務院國資委確定的國有經濟要保持較強控制力的鋼鐵、有色、裝備制造、建筑、化工等重要行業中，國有資本的比重已大幅下降。在煤炭開采、石油天然氣開采、煙草制品、石油加工、供電供水等工業領域及電信、民航、鐵路、港口等服務業，國有資本仍保持著極高的控制力。國有資本在上述領域保持極高比重主要是基于行政壟斷。電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業改革雖已啟動，但只是實現了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業監管框架，在放寬市場準入方面，改革仍不到位，非國有資本難以進入。

國企總體效益有所改善，但與其他企業間的差距在擴大，尤其是一般性行業的國企競爭力持續弱化。從縱向比較來看，國有工業企業業績指標有較大幅度改善，以利潤總額測算的凈資產收益率由2000年的7.4%，提高到2014年的10.3%。從橫向與其他企業比較，2000-2014年間，外資和私營工業企業分別由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均遠高于國企。這一特征與國有資本大量布局在重資產行業有關，但同時也表明國企與其他企業間的效率差距在擴大，尤其是在食品制造、紡織服裝、家具制造等一般性行業，甚至鋼鐵、煤炭等重要行業，國企經濟效益和競爭力持續弱化。

國有資本布局調整產生上述特征的內因

國有資本與其他資本一樣，具有“逐浪”和“逐利”的特性。首先，在工業領域的國有資本中，煤炭、石油石化、冶金、電力、機械等重化工業的占比一直都非常高，保持在70%以上，中間幾年還有較大幅度上升；其次，城市化快速推進使得房地產成為拉動經濟增長的一個重要引擎，國有資本在房地產領域進行了大量布局，在總量中的比重由2.4%上升到7.8%。盡管國家多次要求大多央企退出房地產，但國企仍趨之若鶩，根本原因就在于房地產具有高額利潤；第三，大型國企尤其是央企，基本都將金融作為主要業務，這些對企業的利潤貢獻率非常大，如之前的寶鋼集團，很早就將金融業務確定為重點發展的非鋼業務，利潤貢獻率一直保持在20%以上。

一些過去由國企主導的重要行業逐漸被非國企主導。非國企占主導的行業，大致可以分為三類：一是在國民經濟中地位相對下降的行業，如輕紡等一些傳統制造業，國企沒有優勢，大量退出讓位于非國企；二是新成長的行業，如儀器儀表、通訊設備制造等，對國企和非國企來說都是藍海，但非國企更具有冒險精神、創新精神，從而占據了主導地位；三是在國企具有資源優勢、資金優勢和裝備優勢的行業，由于破除了行政壟斷、允許非國有資本進入，非國企的地位越來越強，如電解鋁行業，過去一直由國企主導，但隨著政府管制的取消及民營資本的壯大，國企主導地位隨之喪失。

發展新興產業，非國企拔得頭籌，占據主導。發展新興產業，國企背負著轉換成本過高、風險容忍度低等歷史包袱。在資本投入方面，民營企業借助資本市場同樣可以獲得充足的資金；在技術來源方面，新興產業都是全球性產業，技術來源多樣化，國企過去的技術積累可能無用武之地；由于一些新興產業有可能改變甚至顛覆原有產業格局，大企業轉換成本高，對新興產業會本能地抵觸。同時，在“防止國有資產流失”和“保值增值”壓力下，國企風險容忍度很低，很難承受發展新興產業的風險。

調整國有資本布局的建議

我國要求國有資本“更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”，這個方向不僅是國有資本增量投資的方向，也是存量調整的方向。為此，國有資本應投向公共服務領域，投向能引領未來的戰略性領域。

商業性國企實現徹底市場化，放棄商業性國企的產業引領功能。如果不刻意要求商業性國企發揮產業引領功能，那么商業性國企從績效目標考慮，就會形成該退出的退出，該整合的整合，該發展的發展的狀況，自然也就能夠促進產業結構調整和轉型升級。

商業性國企徹底市場化的核心是實現管理體制市場化，關鍵是要推進企業產權制度改革。一是多途徑推進一級商業性國企的股權多元化改革，可以引入包括社會資本在內的戰略投資者，也可以實現整體上市；二是形成國企治理的商業化機制，國有資本出資人機構要以所出資本為限依照《公司法》參與企業治理；三是建立更加市場化的企業領導人管理體制，原則上企業經營管理層都應市場化選聘、契約化管理，董事會成員也要逐步擴大市場化選聘比例。

積極探索利用國有資本投資運營公司加快存量國有資本的調整。國有資本投資運營公司要有所作為，必須處理好上述問題。首先，國資監管機構要放權，讓國有資本投資運營公司成為真正的市場化出資人；其次，要規范國有資本投資運營公司對出資企業的管理，國有資本投資運營公司不直接從事任何生產經營活動，不干預出資企業的日常經營活動，僅以出資額為限對出資企業行使出資人權利；第三，實體國企要改革到位，國有資本投資運營公司所持國有股份必須可流動、可變現，沒有特殊的歷史包袱和社會負擔。

設立一些特殊國有基金和特殊法人國企，主動發揮產業引領功能。設立特殊的國有主導基金，不僅可以發揮杠桿效應，更重要的是能夠作為國家的“指揮棒”，引導更多資本投向促進產業升級的方向。如深圳2015年有200億元國有資本規模的新興產業引導基金，市場化運作，對生物、機器人、互聯網等新興產業發展起到了極大地推動和支撐作用。設立特殊法人國企完成重大專項任務。三峽總公司和商飛公司都是很好的先例，可以發揮我們“集中力量辦大事”的傳統。

明晰國有資本需控制的領域，采取多元化控制模式。對“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，要有比較透明和清晰的產業目錄，在此基礎上，再確定國有獨資、絕對控股或相對控股。對國家明確需要控制的領域，也可以實現國家特殊規制或特殊管理股。特殊規制可以體現在進出口制度、行業規制、企業章程等方面，如對軍工企業，可以采取派駐軍代表的制度，對軍工產品出口也可以制定特定的出口制度。

編輯/張佩玉