二官分途對(duì)我國(guó)公務(wù)員分類管理的啟示

鄧蓉+李亦琛

摘要：政務(wù)官、事務(wù)官分流是西方現(xiàn)代文官制度確立的基本前提條件，也是西方國(guó)家公務(wù)員制度構(gòu)建的基本原則之一。二官分途不僅避免了“恩賜制”“政黨分肥制”所引起的政治腐敗、行政效率低下的弊端，也在一定程度上保證了西方文官制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。科學(xué)的分類產(chǎn)生科學(xué)的管理方式，我國(guó)在公務(wù)員的分類管理上也應(yīng)借鑒二官分途。

關(guān)鍵詞：二官分途 公務(wù)員 分類管理

中圖分類號(hào)：D6303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2017）08-0056-01

英國(guó)早于19世紀(jì)30年代就正式形成了政務(wù)官、事務(wù)官的分類，西方文官制度最早出現(xiàn)于英國(guó)也絕非偶然，而是基于考試任用制度以及二官分途原則的確立。在我國(guó)，黨的十三大報(bào)告曾明確提出：“國(guó)家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類。政務(wù)類公務(wù)員，必須嚴(yán)格按照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制……業(yè)務(wù)類公務(wù)員按照家公務(wù)員法進(jìn)行管理，實(shí)行常任制。”但無論是1993年的《公務(wù)員暫行條例》還是2006年的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》都并未按照十三大的既定方案進(jìn)行公務(wù)員的分類管理。

一、二官分途的理論淵源

（一）代議民主制的內(nèi)在要求

在代議制民主政治中，人民直接選舉出議會(huì)成員，再由人民直接選舉或議員間接選舉產(chǎn)生行政首腦，行政首腦通過提名或委任人員組成政府，這類人員被稱為政務(wù)官。代表選民管理國(guó)家事務(wù)，行使決策權(quán)，實(shí)行任期制。而職業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍則是通過競(jìng)爭(zhēng)性的公開考試產(chǎn)生，從事具體的行政管理工作，實(shí)行常任制，不隨政治的變動(dòng)而變動(dòng)。代議民主制理論中所包含的人事行政理論為二官分途提供了重要的理論支撐。

（二）政治、行政二分理論的影響

威爾遜較早提出政治行政分開的觀點(diǎn)。在他之前布隆赤里明確提出政治是在重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。隨后古德諾明確提出“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。”政治與行政二分理論提出了政府普遍具有的兩大基本職能：政治與行政。那么公務(wù)員也應(yīng)分為履行政治職能的政務(wù)官和履行行政職能的事務(wù)官。

（三）政黨政治的現(xiàn)實(shí)需要

西方資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，普遍建立兩黨或多黨輪流執(zhí)政的政黨體制，“政黨分肥制”下，政治秩序和人民生活隨著政黨競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生周期性的震蕩，政府工作人員的輪換風(fēng)波也帶來了行政的低效率。因此需要對(duì)政治家和行政人員進(jìn)行分類，建立常任文官制度，由此形成了政務(wù)官與事務(wù)官的分流。二官分途既保持了政黨輪流執(zhí)政的局面，又避免了政府行政人員的輪換風(fēng)波。

二、二官分途要義分析

（一）政治中立、職務(wù)常任

政治中立和職務(wù)常任是西方文官制度的兩大基本特征。政治中立強(qiáng)調(diào)事務(wù)官具有的獨(dú)立性，不與政黨共進(jìn)退，以此保證事務(wù)官不受政黨紛爭(zhēng)而公正無私地履行職責(zé)；職務(wù)常任則是出于保持行政的連續(xù)性和穩(wěn)定性而對(duì)事務(wù)官予以法律上的保障，只要沒有過失就可長(zhǎng)期從事本職業(yè)。政治中立和職務(wù)常任注重的是事務(wù)官的獨(dú)立性、專業(yè)性和非政治性。

（二）二官分途走向二官互補(bǔ)的發(fā)展趨勢(shì)

政治是行政的先導(dǎo)，行政是政治的繼續(xù)。雖然要將政治—行政分而治之，但最重要的是實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)，由二官分途走向二官互補(bǔ)也將成為一個(gè)必然的趨勢(shì)。政務(wù)官政策的制定依賴于事務(wù)官提供的信息并創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，事務(wù)官的工作也離不開政務(wù)官的引導(dǎo)。法律上也肯定了二者可以在滿足一定條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行交替任職，西方國(guó)家法律規(guī)定事務(wù)官可以辭退公務(wù)員身份，參與政務(wù)類公務(wù)員競(jìng)選或轉(zhuǎn)任政治官員。二官互補(bǔ)的趨勢(shì)絲毫不會(huì)影響二官分途作為西方公務(wù)員制度基本原則的地位。

三、二官分途對(duì)我國(guó)公務(wù)員分類管理的啟示

（一）正確理解政治中立

西方公務(wù)員制度的“政治中立”并不等于不介入政治，更不是就國(guó)家的根本政治制度而言的，而是強(qiáng)調(diào)事務(wù)類公務(wù)員在政黨政治中的中立立場(chǎng)，旨在保證在多黨競(jìng)選的政黨體制中政府功能的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）關(guān)鍵是要理順黨政關(guān)系

黨管干部是我國(guó)干部人事行政的基本原則，但黨管干部原則事實(shí)上涉及的是復(fù)雜的黨政關(guān)系問題。鄧小平曾在“黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”的講話中明確指出要解決以黨代政的問題。十八屆四中全會(huì)提出了要全面推進(jìn)依法治國(guó)，黨的意志應(yīng)通過法律途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的領(lǐng)導(dǎo)。全面理清黨政關(guān)系是領(lǐng)會(huì)二官分途精神要義的重要前提。

（三）存在著二官分途可行性

我國(guó)公務(wù)員中政府組成人員和政治任命人員屬于實(shí)質(zhì)上的政務(wù)類公務(wù)員。政府組成人員由選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期制，政治任命人員由任命產(chǎn)生，與政府或黨委共進(jìn)退。政務(wù)類公務(wù)員實(shí)行嚴(yán)格的任期制并向副業(yè)化轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)非職業(yè)性，以此保證其從政的單純性，防止以權(quán)謀私和濫用職權(quán)也保證了政治生活的活力。我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中的綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類實(shí)質(zhì)上屬于業(yè)務(wù)類公務(wù)員的范疇。業(yè)務(wù)類公務(wù)員的存在保證了政府系統(tǒng)的穩(wěn)定性和行政的高效率。業(yè)務(wù)類公務(wù)員以所從事的職業(yè)為謀生手段和終生職業(yè)，具有專業(yè)性和穩(wěn)定性。因此，我國(guó)在現(xiàn)實(shí)中存在著二官分途的可行性。

責(zé)任編輯：楊國(guó)棟