二官分途對我國公務員分類管理的啟示

鄧蓉+李亦琛

摘要：政務官、事務官分流是西方現代文官制度確立的基本前提條件，也是西方國家公務員制度構建的基本原則之一。二官分途不僅避免了“恩賜制”“政黨分肥制”所引起的政治腐敗、行政效率低下的弊端，也在一定程度上保證了西方文官制度的連續性和穩定性。科學的分類產生科學的管理方式，我國在公務員的分類管理上也應借鑒二官分途。

關鍵詞：二官分途 公務員 分類管理

中圖分類號：D6303 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）08-0056-01

英國早于19世紀30年代就正式形成了政務官、事務官的分類，西方文官制度最早出現于英國也絕非偶然，而是基于考試任用制度以及二官分途原則的確立。在我國，黨的十三大報告曾明確提出：“國家公務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制……業務類公務員按照家公務員法進行管理，實行常任制。”但無論是1993年的《公務員暫行條例》還是2006年的《中華人民共和國公務員法》都并未按照十三大的既定方案進行公務員的分類管理。

一、二官分途的理論淵源

（一）代議民主制的內在要求

在代議制民主政治中，人民直接選舉出議會成員，再由人民直接選舉或議員間接選舉產生行政首腦，行政首腦通過提名或委任人員組成政府，這類人員被稱為政務官。代表選民管理國家事務，行使決策權，實行任期制。而職業公務員隊伍則是通過競爭性的公開考試產生，從事具體的行政管理工作，實行常任制，不隨政治的變動而變動。代議民主制理論中所包含的人事行政理論為二官分途提供了重要的理論支撐。

（二）政治、行政二分理論的影響

威爾遜較早提出政治行政分開的觀點。在他之前布隆赤里明確提出政治是在重大而且帶有普遍性的事項方面的國家活動，而行政則是國家在個別和細微事項方面的活動。隨后古德諾明確提出“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。”政治與行政二分理論提出了政府普遍具有的兩大基本職能：政治與行政。那么公務員也應分為履行政治職能的政務官和履行行政職能的事務官。

（三）政黨政治的現實需要

西方資產階級革命勝利后，普遍建立兩黨或多黨輪流執政的政黨體制，“政黨分肥制”下，政治秩序和人民生活隨著政黨競爭發生周期性的震蕩，政府工作人員的輪換風波也帶來了行政的低效率。因此需要對政治家和行政人員進行分類，建立常任文官制度，由此形成了政務官與事務官的分流。二官分途既保持了政黨輪流執政的局面，又避免了政府行政人員的輪換風波。

二、二官分途要義分析

（一）政治中立、職務常任

政治中立和職務常任是西方文官制度的兩大基本特征。政治中立強調事務官具有的獨立性，不與政黨共進退，以此保證事務官不受政黨紛爭而公正無私地履行職責；職務常任則是出于保持行政的連續性和穩定性而對事務官予以法律上的保障，只要沒有過失就可長期從事本職業。政治中立和職務常任注重的是事務官的獨立性、專業性和非政治性。

（二）二官分途走向二官互補的發展趨勢

政治是行政的先導，行政是政治的繼續。雖然要將政治—行政分而治之，但最重要的是實現二者的協調，由二官分途走向二官互補也將成為一個必然的趨勢。政務官政策的制定依賴于事務官提供的信息并創造性地執行政策，事務官的工作也離不開政務官的引導。法律上也肯定了二者可以在滿足一定條件的基礎上進行交替任職，西方國家法律規定事務官可以辭退公務員身份，參與政務類公務員競選或轉任政治官員。二官互補的趨勢絲毫不會影響二官分途作為西方公務員制度基本原則的地位。

三、二官分途對我國公務員分類管理的啟示

（一）正確理解政治中立

西方公務員制度的“政治中立”并不等于不介入政治，更不是就國家的根本政治制度而言的，而是強調事務類公務員在政黨政治中的中立立場，旨在保證在多黨競選的政黨體制中政府功能的穩定性和連續性。

（二）關鍵是要理順黨政關系

黨管干部是我國干部人事行政的基本原則，但黨管干部原則事實上涉及的是復雜的黨政關系問題。鄧小平曾在“黨和國家領導制度的改革”的講話中明確指出要解決以黨代政的問題。十八屆四中全會提出了要全面推進依法治國，黨的意志應通過法律途徑實現對行政的領導。全面理清黨政關系是領會二官分途精神要義的重要前提。

（三）存在著二官分途可行性

我國公務員中政府組成人員和政治任命人員屬于實質上的政務類公務員。政府組成人員由選舉產生，實行任期制，政治任命人員由任命產生，與政府或黨委共進退。政務類公務員實行嚴格的任期制并向副業化轉變，強調非職業性，以此保證其從政的單純性，防止以權謀私和濫用職權也保證了政治生活的活力。我國公務員隊伍中的綜合管理類、行政執法類、專業技術類實質上屬于業務類公務員的范疇。業務類公務員的存在保證了政府系統的穩定性和行政的高效率。業務類公務員以所從事的職業為謀生手段和終生職業，具有專業性和穩定性。因此，我國在現實中存在著二官分途的可行性。

責任編輯：楊國棟