探究公共服務項目用地基準地價體系建設特征與問題

沈陽春 廊坊市自然資源和規劃局

1 前言

目前，我國地價體系中基準地價是其中的主要內容，隨著土地使用制度的改革，我國很多地區都建設了完善的基準地價體系，由于各類公共用地都是采用劃撥的方式，導致所建設的公共服務用地基準地價體系存在諸多問題。為了能夠深化有償使用國有土地的改革，使國有土地有償使用的范圍逐漸擴大，應對現有的公共服務項目用地基準地價體系進行不斷的優化。

2 公共服務項目用地基準地價概述

公共服務項目用地指的是城鎮提供社會公共利益用途和集體福利的用地，保證城鎮的發展和存在，承擔著城鎮所開展的各項活動，有利于社會利用服務目標的實現。和其他用地相比，公共服務項目用地的特點主要包括特殊性和服務性以及正外部性，其社會和生態效益比較顯著；公共服務項目用地通常所創造的經濟價值和收益較小，無法再對其進行直接的界定，因此其市場價值較為隱匿；為了建設公共服務項目，國家采用法定程度強制征收用地，而且供地一般都以劃撥的方式實現[1]。

基準地價指的是城鎮用地范圍確定于土地利用總體規劃中，并將建設用地劃分為不同等級，對其評估根據用地類型進行，政府來對估價期日進行設定，以此來設定用地的平均價格和最高使用年限。

在評估公共服務項目用地基準地價的過程中應采用一般的評估方法，包括市場比較法和成本逼近法，同時還要結合該用地的差異和特殊情況選擇相應的評估方法，并按照實際案例選擇其他方法再次進行測算和評估，使公共服務項目用地基準地價超過成本價格[2]。

3 建設公共服務項目用地基準地價體系的重要性

3.1 政策的演進

我國很早就明確提出要有償使用公共服務項目用地，而且相關部門也嚴格按照要求全面落實政策要求，在結合當地產業政策和市場供需以及取得成本等因素情況制定科學合理的公共服務項目用地基準價格。隨后我國又先后出臺了很多有關制定公共服務項目用地基準地價的政策，而且各地也根據當地的實際情況制定了關于此方面的要求，針對已經制定完成但缺少公共服務項目用地基準地價體系的地區，相關部門要求其及時進行補充，而且公共服務項目用地基準地價包含在各地所提交的基準地價體系中。由此可見，隨著我國相關政策的不斷演進，建設公共服務項目用地基準地價體系已經是大勢所趨[3]。

3.2 現實的需要

要想深化改革土地有償使用制度，需要公共服務項目用地基準地價體系的推動，尤其是在我國社會經濟不斷發展的背景下，其也能夠滿足我國各地進一步發展的需求。雖然我國很多地區已經編制了公共服務項目用地基準地價，使各地的用地管理和發展需求得以滿足，然而卻未全面研究公共服務項目用地基準地價的編制體系。在實際的用地價格評估中，所采用的用地頂級和價格評估操作技術模式有很大差異，部分地方還是以編制商業服務和住宅用地基準地價作為基礎，通過設置用途修正系數最終獲得公共服務項目用地價格，其中相關理論和數據對用途修正系數的支持力度不夠，而且普遍存在缺少土地定級環節，還是沿用其他用地的級別，并未將公共服務項目用地的特殊性和差異性充分地體現出來。由此可見，建設一個完整的公共服務用地基準地基體系和土地定級、評估地價體系，能夠將公共服務項目用地的社會和自然特性客觀地反映出來[4]。

4 公共服務項目用地基準地價體系建設問題

4.1 復雜的用地構成，不統一的覆蓋地類范圍和評估對象

現階段，還未形成一個統一的公共服務設施概念，而且我國的用地分類標準中也未對公共服務項目用地類別進行明確的規定。雖然公共服務項目用地包括一級類用地，但還是未統一公共服務項目用地的具體構成和含義，最終導致在界定評估對象和地類覆蓋范圍方面都不統一。我國部分地區將文教體衛等用地限定為公共服務項目用地，并制定了相應的基準地價體系，然后有些城市還對現有的一級類用地進行細分，即拓展了評估對象，基本上覆蓋了各種地類。

建設公共服務項目用地基準地價體系主要是為了向國有土地有償使用范圍的擴大提供服務，滿足有償使用制度深化改革的需求。通過對相關政策的深入剖析發現，公共服務項目有償使用不但包括用地方面，同時還包括水利和交通等方面。基于此，為了能夠將基準地價應用價值充分地發揮出來，應大面積覆蓋四大用地類型來界定評估對象，在對用地類型進行詳細劃分的過程中應根據當地的實際情況進行個性化的管理[5]。

4.2 不統一的用地歸類標準，混亂的基準地價體系

目前，有很多類型的公共服務項目用地，進而也存在很多種劃分地類的標準，各個地區所建設的基準地價體系存在較大的差異，整體上相對混亂。在歸類用地方面，因為管理政策和用地標準存在差異，導致基準地價在實際用地分類方式和適用范圍等方面有所不同。公共服務設施具有一定的特殊性，導致其在地價形成等方面的特征相同，但是在不明顯的市場地價差異條件下，根據大類用途建設公共服務項目用地基準體系較為合理，能夠有效防止由于復雜用地類型使基準地價無法適用等問題的出現。然而公共服務用地有著廣泛的門類，可使其在收益和供需等方面的差異較大，而且大類用途基準地價體系如果過于簡單，不能夠將類別不同的地價情況全面地反映出來，為了避免發生此類事件，很多地區對基準地價體系用途進行細化，進而使整個基準地價體系出現了混亂繁雜的局面[6]。

4.3 傳統用地價格評估方法適用存在困難

公共服務項目用地的特性和其他經營性用地之間存在很大的差異，再加上其具有較高的風險和較大的投資，導致個人參與到該項目中的熱情較低，進而無法形成有效的土地市場競爭，還是沿用傳統的政府和成本定價機制來對公共服務項目用地形成地價。另外，部分公共服務項目用地在布局和選擇區位等方面并未采用市場競爭租賃的機制進行，在配置用地數量方面而是根據服務半徑進行規劃，致使所選擇的公共服務區位和經濟效益等之間無太大關系，導致公共服務項目地價對區位不是很敏感，無明顯的價格地域差異。除此之外，因為公共服務項目在構造和建設方面都比較特殊，要想改變用途存在很大的難度，建設該類型土地的交易和供應較為特殊，要想形成較大的市場規模非常困難。由此可見，以往的用地價格評估方法已經很難適用公共服務項目土地價格的評價。

5 建設公共服務項目用地基準地價體系的策略

5.1 對公共服務用地價格評估體系進行優化

各地應對當地其他用地價格評估體系進行深入調查和研究的同時，根據當地的實際情況，對現有有關公用服務項目用地定級和價格評估的內容進行補充和修訂，為當地建設完善的公共服務用地價格評估體系提供一定的參考和依據。

5.2 進一步推動公共服務用地有償使用的改革

現階段，因為我國公共服務用地價格評估體系建設還不成熟和完善，在其不斷改革的過程中政府需出臺相關政策給予一定的支持，給該項改革的實施起到強有力的推動作用。為了進一步推動公共服務用地有償使用的改革，應逐漸完善公共服務用地市場，將社會資本引入到相關的領域，使公共服務用地有償使用模式包含很多形式。同時，加大公共服務用地市場管理力度，在管理的過程中可以充分借鑒其他用地市場的成功和先進管理經驗，建立一個精細化全流程的公共服務用地市場管理模式[7]。

5.3 編制完善的公共服務用地出讓價格標準

政府等相關部門應編制一個完善的公共服務用地出讓價格標準，同樣可以借鑒其他領域用地出讓最低價格標準的相關管理制度，使編制出來的公共服務用地出讓價格標準更加科學合理，適合當地的實際發展，而且還能夠有效避免我國國有資產發生流失的情況。

5.4 深入研究有關公共服務用地基準房地價體系的理論

在對公共服務用地基準房地價體系的理論進行深入研究的過程中可以從以下兩方面著手。

第一，加大研究公共服務項目用地價格形成機制的力度，對在權利不同條件下用地價格的內涵和構成予以明確，并提出一些可行性較高的價格評估方法和適合條件等，同時還包括具體的操作方法和確定評估參數的原則和方法。

第二，加大研究公共服務項目用地影響因素和機理的研究，清晰了解相關影響因素所構成的體系，只有這樣才能夠明確用地價格和這些因素之間的內在聯系與作用，從而為修正土地定級和價格以及地價體系提供一定的理論參考[8]。

6 結束語

總而言之，受到多種因素的影響，公共服務項目用地基準地價體系建設方面還存在很多問題，有效解決這些問題，應對土地規模進行科學合理的改造和調整，使公共空間布局得以優化，推進公共服務設施的不斷改造，充分利用有限的存量土地。利用公共服務項目用地，不但能夠使居民的用地需求得以滿足，穩步提升公共服務水平，同時還能夠根據當地的經濟發展和人口數量對公共用地進行合理的開發利用，使土地利用率得以顯著的提高。在此基礎上從法律層面加大土地管理力度，建設一個完善的公共服務項目用地基準地價體系。