廈門、蚌埠、常熟的空間治理實踐與思考

謝英挺

廈門、蚌埠、常熟的空間治理實踐與思考

謝英挺

通過分析我國空間治理現存困境，介紹廈門市“以戰略規劃為引領，全域空間規劃一張藍圖為統籌，各類系統性規劃為支撐”的空間規劃體系，“戰略規劃、五年規劃、年度項目”的規劃實施路徑，“市政府組織、規劃部門統籌、政府各部門協商、市場和社會參與”的多元協同機制的空間規劃體系和空間治理體系實踐，蚌埠市構建以空間規劃為統領的規劃編制框架、以政府為主導的空間治理模式，常熟市通過土地規劃與城鄉規劃的互補，建構上下互動、政府與市場對接協調的城鄉綜合治理模式，總結探索建立空間治理的路徑和方法，為其他城市提供經驗借鑒，并就如何建構空間治理體系、提升治理體系和治理能力現代化提出思考。

多規合一 | 空間治理 | 空間規劃 | 廈門 | 蚌埠 | 常熟

謝英挺

廈門市城市規劃設計研究院副院長，教授級高級規劃師

0 引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大決策，2015年12月召開的中央城市工作會議強調“轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”。城鄉治理是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理在城鄉空間上的表述。引導城鄉發展的國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等規劃的編制、管理和實施，構成了復雜的城鄉空間治理活動。近年來各地市開展的“多規合一”實踐，是探索城鄉空間治理的路徑、提升治理體系和治理能力現代化的重要舉措。如何通過“多規合一”工作，從規劃編制體系、空間治理主體、統籌協同機制、配套法規等方面建構一個空間治理制度框架，以合理分配空間資源、調和各方利益，成為當前經濟發展新常態背景下具有中國特色的空間治理實踐探索。本文通過分析總結廈門、蚌埠、常熟等地市的“多規合一”工作和空間治理實踐，探索建立空間治理的路徑和方法，并為其他城市提供經驗借鑒。

1 空間治理現存困境

在提升治理體系與治理能力現代化的目標下，如何發揮規劃作用，完善空間治理體系越來越受到關注。然而，面對經濟社會的轉型和多元的管理主體，現行的空間治理模式仍然存在如下問題。

一是空間規劃體系缺乏系統性和整體性。我國的空間規劃類型以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃“三規”并重，其他規劃互為補充，成為城市管理與建設的主要依據[1]。國家、省、市級層面的規劃編制與部門管理實行上下銜接、垂直管控的模式，上級部門對地方的規劃編制和審批存在各級事權不清晰、干預較多等現象。同一層面的各類規劃之間互相矛盾、空間沖突、協調性差，無法有效地指導管理和建設。二是空間治理主體的行政邊界不清，缺乏協同機制。發改、規劃、土地、環保等城市管理主要部門依據各自的規劃，對同一城鄉空間提出不同的空間管制界線和管制要求，空間管制邊界與各管理主體之間行政邊界、產權邊界、行為邊界互相交織模糊不清，直接導致了空間管制的難以落實。政府管理主體僅囿于部門事務，缺少互動協同平臺，市場、社會主體的訴求未能反映并參與空間治理，城市管理“越位”、“缺位”，行政審批效率低下。空間治理面臨的困境，亟待建構一個城鄉空間治理制度框架，實現市域空間的整體協調發展。

圖1 廈門市空間規劃編制體系框圖資料來源：廈門市城市規劃設計研究院.廈門市全域空間規劃“一張藍圖”，2016，作者整理。

2 廈門市的空間治理實踐

2.1 工作歷程

改革開放30年來，廈門經歷了城市規模快速擴張、空間迅速拓展，城市經濟社會發展迎來轉型期，城市由擴張轉向限定開發邊界、優化空間布局。廈門市作為建設部的“多規合一”試點城市，致力于推動“治理體系和治理能力現代化的實踐和創新，空間規劃體系與規劃管理制度的深層次變革”，并憑借其城市規模小、城鄉一體化程度高、市區兩級行政架構簡單、各部門信息基礎好、規劃長期高度集權、市領導高度重視等因素，在空間治理方面做出了有益的探索。

廈門市的空間治理體系構建過程，可以分成3個階段。第一階段為2013年編制完成“美麗廈門戰略規劃”，明確城市發展目標定位、城市發展戰略、空間格局，并制定行動計劃和共同締造的實施路徑。《美麗廈門戰略規劃》編制過程中廣泛征求并吸納了各部門、社會團體和廣大市民的意見，匯聚全市各階層共識，經市委、政協討論協商、人大審議通過，是長時期指導全市工作大局的戰略規劃，具備了綜合性、科學性、民主性和法定性等方面的特征，成為高度共識的城市發展戰略，成為“多規合一”的基礎。第二階段為2014—2015年初完成“多規合一”工作。首先構筑“一張藍圖”，整合國民經濟與社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護總體規劃等內容，劃定生態控制線、城市開發邊界及城市空間容量，并細化落實生態控制線范圍內的基本農田、生態林地等保護控制內容，區分城市開發邊界內的生活空間和生產空間，引導重大基礎設施和公共服務設施的布局，提升城市承載力和宜居度；其次構建全市統一的協同平臺，實現政府各部門空間信息共享和業務協同辦理，并依托協同平臺以政務中心為組織主體再造審批流程，提高審批效率；三是完善配套機制，以地方立法形式建立保障機制。第三個階段為2015年初至2016年的“多規合一”深化和應用。一是開展空間規劃體系梳理工作，以全域空間規劃“一張藍圖”為依據，逐步開展各類專項規劃的梳理與修編，將協調整理后的各系統規劃圖納入多規合一信息平臺，完善全域一張圖信息；二是編制完成“十三五規劃”，開展近期建設規劃、城市建設年度項目計劃，并在“多規合一”平臺上對接規劃內容，強化規劃對項目建設的引導統籌作用；三是建立項目生成機制，建設項目審批前期，形成以發改、規劃、國土等多部門協同的項目生成協調機制。

2.2 空間治理的實踐探索

2.2.1 建立空間規劃編制體系與實施路徑，合理安排空間資源

（1）空間規劃體系框架

廈門市貫徹覆蓋全域空間、城鄉一體、分層管控等理念，以達成共識的戰略規劃和“多規合一”一張藍圖來向上承接國家、省域層面的上位規劃，并整合城鄉發展建設與公共管理中較為重要的空間管制要素系統，將全域空間分成城市生態控制線、城市開發邊界、海域、承載力4個板塊，構建“以戰略規劃為引領，全域空間規劃一張藍圖為統籌，各類系統性規劃為支撐”的市域空間規劃編制體系（圖1）。

廈門市在空間規劃體系的引導下，突出經濟、社會、文化、生態、政治“五位一體”的城市發展戰略規劃的主導地位；通過“多規合一”協調城市總體規劃、土地利用總體規劃、國民經濟與社會發展規劃、環境保護總體規劃，構建“一張藍圖”（圖2），處理好生態環境保護與城市建設、城市地區與鄉村地區的關系，劃定生態控制線和城市開發邊界。通過各空間系統的建構和專項規劃整合，劃定二級空間管制線，劃定生態控制線內的農、林、水、綠等空間要素的控制線，疊加水源保護區、風景名勝區等管理界線，劃定開發邊界內的綠線、紫線和公共設施用地邊界或布點，明確全域空間的交通市政等重大基礎設施的用地界線和設施布局。通過一、二級空間管制線的劃定，統籌安排空間管制邊界，合理安排空間資源，銜接管理主體和管理職責，使空間管制邊界與管理邊界相對接，真正發揮空間管制作用，保持良好的生態系統和海域系統、優化城市空間格局、提升城市承載力和宜居度。

圖2 廈門市全域空間規劃“一張藍圖”構成圖廈門市全域空間規劃“一張藍圖”構成圖

圖3 廈門市規劃實施路徑圖資料來源：廈門市城市規劃設計研究院.廈門市“多規合一”項目生成工作組織研究，2015，作者整理。

廈門之所以在經過多次探索之后選擇這樣的空間規劃編制體系，一方面基于戰略規劃的編制與實施能夠直接體現城市政府的發展意圖與管理訴求，更容易摒棄門戶之見，得到市級各管理部門的認可并達成發展共識，另一方面也是由于廈門市的城市總體規劃、土地利用規劃規劃必須依據編制辦法要求并報國務院審批，國民經濟與社會發展規劃缺乏長遠戰略和空間內容，采用任何一種規劃均無法涵蓋引導城市發展的核心內容并成為主導。同時，廈門市高度的城鄉一體化、清晰的地理空間結構關系，支持其生態控制線與開發邊界的“圖底關系”劃分、各空間要素系統的空間管制劃分、全域承載力系統的構建。

（2）規劃實施路徑

廈門市根據城市建設進程中政府起主導作用的“強政府”特點，構建“戰略規劃—五年規劃—年度計劃”為時間軸的規劃實施路徑（圖3）。戰略規劃提出長遠的目標、理想的空間格局和行動計劃，五年規劃在戰略規劃的指導下，進一步明確近期目標任務，對接城鄉規劃、土地規劃和環境總體規劃，明確重大片區、重點項目布局，實現發展目標、用地指標和空間坐標的“三標銜接”，改變原來五年規劃與空間規劃脫節的情況。根據五年規劃和部門要求進行年度計劃的項目安排，并運用項目生成平臺，將項目選址與規劃相對接，落實項目布局安排。

廈門市從“項目主導建設”改為“規劃統籌項目”，選擇“戰略規劃—五年規劃—年度計劃”的實施路徑，選擇發改委主導、規劃與土地部門配合的實施主體，實現規劃對空間資源的合理分配，對公共投資、重大項目的布局安排，并以此引導市場投資和開發建設，從而實現政府工作計劃與空間規劃的對接、公共投資對市場開發的引導。

2.2.2 依托“多規合一”信息平臺，形成有效的規劃統籌協同機制

首先，重視規劃編制階段協商，建立空間信息共享平臺。廈門市開展戰略規劃編制、“多規合一”工作和專項規劃的梳理，均在編制階段以規劃部門牽頭，頻繁召開市區兩級政府及各專業部門的協調會、市人大政協征求意見會、專家咨詢會，采取網絡調查、規劃宣傳公示等方式收集了解社會團體和廣大市民的訴求和意見建議，并將經過認同的各系統規劃納入“多規合一”的平臺，從而促進空間規劃信息交流共享。其次，依托統一的建設項目協同審批平臺，建立城市管理的協同機制。啟動審批制度改革，以政務中心為主導，發改、規劃、土地、環保等核心部門協同形成“一張表單、一口進出”，由現場報審、串聯審批的“跑部門模式”轉變為一表報審、并聯審批的“走網路模式”，實現建設項目統一受理和審批，優化審批流程、提高審批效率。其三，依托統一的建設項目策劃生成平臺，建立規劃實施路徑的協同。對接“十三五”規劃和近期建設規劃，建立項目庫和近期項目規劃布局安排。通過項目生成機制，依托“多規合一”平臺交換項目信息和政府各部門意見，落實項目的投資、預選址、用地指標等建設條件，推進策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，體現實施階段的規劃統籌和部門協同。

在規劃編制、管理和實施的全過程中，始終以城鄉規劃為統籌，以規劃部門為主導，發揮城鄉規劃的龍頭作用。廈門市通過管理機構職能改革，將廈門市規劃局改名為廈門市規劃委，將“多規合一”辦公室設在規劃委，使規劃委由專業部門轉變成綜合部門，由規劃審批為主的部門轉變成規劃協同部門，在空間治理過程中始終起統籌協調作用，推進并協調了各類規劃的編制，統籌協調政府各個職能部門的空間資源安排與分配，形成強有力的綜合治理合力，逐步形成市政府組織、規劃部門統籌、部門協作的治理結構，以發揮“城鄉規劃對城鄉發展和建設行為的全社會協同平臺的作用”[2]，將城鄉規劃納入城市治理體系的建構之中。廈門市還憑借特區立法權的優勢，完善法規和政府規章等空間治理協同配套機制，制定《廈門經濟特區生態文明建設條例》 、 《廈門市生態控制線管理規定》 、 《廈門經濟特區多規合一管理若干規定》等法規，以地方立法形式建立保障機制。

3 蚌埠市的“多規合一”實踐

3.1 加強規劃統籌， 合理引導城市有序發展

蚌埠市是皖北地區中心城市，自然資源和生態秉賦良好，經濟發展和城市建設速度適中，土地增量指標充足，各類建設項目無需爭奪空間資源，市場開發對城市規劃的干擾少。各層面的規劃均已編制，規劃實施程度高。蚌埠市通過“多規合一”工作，構建的規劃框架如圖4所示。

蚌埠市開展《面向“多規合一”的空間格局研究》作為“多規合一”之“一”，總結、修正、深化完善相關規劃，統籌全市發展合力，明確目標定位、生態格局、空間形態結構、空間發展方向、發展時序和重大項目布局等方面的規劃內容，以統籌全局達成發展共識，并盡量減少因盲目擴張而帶來的城市無序蔓延，實現精明增長和精明管理。

蚌埠市結合各層面規劃，圍繞中心城區和主要城鎮劃定“多規合一”的規劃區范圍，并構建“一張藍圖”。從現狀山水資源識別出生態核心要素，從城市總體規劃、土地利用總體規劃和永久基本農田劃分等規劃梳理厘清空間管制邊界，確定市域生態空間格局，劃定規劃區內的生態控制線。針對城市總體規劃、土地利用總體規劃編制期限不同的情況，以土地利用總體規劃為基礎結合城市總體規劃劃定2020年建設用地規模邊界，以城市總體規劃為基礎結合永久基本農田、生態格局規劃確定2030年用地規模邊界，從而劃定2020年、2030年城市開發邊界，并修正形成城市總體規劃的2020年、2030年土地利用規劃圖。以城市開發邊界為基礎，結合“十三五”規劃項目庫空間分布，提出項目安排和發展時序建議。

事實上，蚌埠這一類城市由于各類規劃的空間沖突不多，市場開發對空間資源的爭奪不激烈，政府較容易按照城市規劃來分配空間資源、推動城市建設，如果對傳統城市總體規劃的編制辦法稍作修正，強化總體規劃的空間戰略內容，明確城市保護與開發邊界等空間管制要求，綜合考慮土地利用總體規劃、環境規劃關于的土地指標、環境保護等相關內容，完全可以形成統一的空間規劃，并引導其他專項規劃的編制。

3.2 建立以城鄉規劃為主導的統籌協同機制

由于蚌埠市大量規劃由外來單位分頭編制，地方規劃編制單位和規劃管理人才缺乏，城市現狀基礎資料分散，缺乏匯總整理，但規劃之間實質性的空間沖突不多，蚌埠市強調規劃編制階段的政府部門信息互通、工作協調，通過收集整理基礎情況，搭建信息平臺匯集整理數據，以摸清家底，充分了解、共享空間資源的基本情況，并對接相關規劃，通過統籌形成較為穩定的規劃預期和空間發展共識。同時，蚌埠市的城市管理建設主要由政府推動，治理能力提升的重點在于推動政府職能體系的科學化、規范化，建立政府主導、自上而下的空間治理協同機制，以市政府統領，規劃、土地、發改、環保等核心部門組成管理主體，加強部門溝通交流，建立起部門分工協作、統籌協調的綜合管理體系，形成有效的規劃統籌協同機制。

圖4 蚌埠市“多規合一”編制體系圖資料來源：廈門市城市規劃設計研究院，蚌埠市規劃設計研究院.蚌埠市“多規合一”規劃，2016，作者整理。

圖5 常熟市“多規合一”工作路線圖資料來源：廈門市城市規劃設計研究院，常熟市規劃建筑設計研究院責任有限公司，江蘇省土地勘測規劃院.常熟市“多規合一”一張圖規劃，2016，作者整理。

4 常熟市的“多規合一”實踐

4.1 關注全域城鄉空間， 注重規劃協調

常熟市位于長三角經濟圈，區域競爭激烈、土地資源匱缺、城鄉用地分散、生態環境面臨壓力，由于經濟發展的驅動，各類建設項目爭奪有限的空間資源，呈現市場對規劃的干擾、倒逼態勢。在建設用地指標極其緊張的情況下，城市規劃部門主要關注中心城區建設用地布局，土地部門則采取各種約束指標、不占指標、變相指標等技術手段，把土規的允許建設區指標挖潛到極限，僅設置少量有條件建設區。各鄉鎮則利用土地政策的“擦邊球”在集體土地上建設大量鄉鎮企業，拓展村鎮用地。常熟市的城市規劃與土地規劃的矛盾大，土地增量指標嚴重不足，重點項目難以推進。

針對常熟市的特點，規劃編制階段通過戰略規劃明確生態空間格局和空間結構關系，并形成“多規合一”和土地部門“三優三保”工作同步開展、明確分工，互為補充的技術路線（圖5）。先開展各鄉鎮的土地規劃與城鄉規劃的比對，結合各鄉鎮“三優三保”工作，開展土地資源調查、農村居民點和鄉鎮企業用地的清退量摸底，拆舊建新、盤活存量建設用地，明確各鄉鎮的城鎮建設用地增量指標調整情況，農村居民點和城市用地的增減掛鉤，騰挪農村建設用地指標用于城鎮建設。根據各項規劃的協調和生產、生活、生態“三生”空間格局安排，劃定生態控制線和開發邊界，并將增量指標優先保證重大片區的建設需求、重大建設項目的落地，從而實現空間資源的合理分配和安排。

4.2 建立上下聯動的多方治理路徑

針對常熟市城鄉空間的矛盾沖突、市鎮兩級對空間資源的爭奪、城市規劃部門與土地部門對農村居民點和鄉鎮企業用地認定的不同，建立市鎮兩級政府上下聯動，規劃、土地、發改、環保等部門協同，政府與市場多方共治的城鄉空間治理模式。通過各鄉鎮的城規、土規對接，“三優三保”工作對土地指標的挖潛清退，各鄉鎮的發展訴求和市場情況，自下而上反饋市場對空間資源的需求，并以用地總量鎖定、城鄉有序流轉的方式，根據規劃要求和項目情況，進行市鎮兩級的土地指標調整和空間資源分配安排。根據戰略規劃、城市總體規劃及相關規劃要求，各政府部門達成共識，自上而下明確生態格局的底線控制和空間形態的布局引導，嚴守生態控制線、合理安排空間資源。

5 體會與思考

“城鄉規劃是對空間資源的使用和收益進行分配和協調的過程”[3]，現階段“多規合一”工作是推進規劃編制體系和管理體制改革的過渡性安排，其本質是空間治理的改革，是通過整合空間性規劃、建構空間規劃體系，提升治理體系和治理能力現代化的工作。廈門、蚌埠、常熟市的“多規合一”工作與空間治理實踐的共同點在于，一是整合各類空間性規劃，對接規劃編制內容，并通過建構空間規劃編制體系和規劃實施路徑的制度設計，實現空間資源的合理分配和安排；二是建立政府為治理主體，兼顧市場和社會訴求的規劃統籌協同機制，達到多元共治的目標。當然，由于城市發展階段和發展需求的不同，空間規劃體系的構建和空間治理路徑的選擇也不盡相同。廈門市構建的“以戰略規劃為引領，全域空間規劃一張藍圖為統籌，各類系統性規劃為支撐”的空間規劃體系，“戰略規劃、五年規劃、年度項目”的規劃實施路徑，從空間、時間上構筑規劃編制與實施的系統，并建立“市政府組織、規劃部門統籌、政府各部門協商、市場和社會參與”的多元協同機制，空間規劃體系和空間治理體系較為系統完整，以統籌安排空間資源，實現城市的有序發展，對很多城市具有借鑒意義。當然，應避免過于關注規劃的理想化和系統性，忽略了城市作為有機體的生長性、市場需求的變化多端，走向規劃的主觀僵化。蚌埠市構建以空間規劃為統領的規劃編制框架、以政府為主導的空間治理模式，值得經濟發展、城市建設速度適中的縣級市、地級市參考。常熟市通過土地規劃的挖潛整合，城鄉規劃對空間資源的合理分配，建構上下互動、政府與市場對接協調的城鄉綜合治理模式，可以為土地指標緊缺的城市所借鑒。

通過3個城市的空間治理實踐，也引發我們一些思考。

如何建構空間治理體系，發揮城鄉規劃的作用，提升治理體系和治理能力現代化？與西方城鄉分治、城市是一個自治型地域的情況不同的是，我國的行政建制“市”是一個行政管理單元，市制實行城區型與地域型相結合的行政區劃建制模式，市政權管理城區，并管理（或通過縣）廣大農村地區。源于西方城市規劃體系的主導規劃、引領城鄉發展的城市總體規劃，其關注點在于城市中心城區的規劃和城市建設用地的安排，土地利用總體規劃、主體功能區劃、環境總體規劃以及其他專項規劃也從各自目的出發表達了對土地使用和空間安排的意圖，這些空間性規劃關注的地域重點不同、互相缺乏協調，與我國的行政管理單元和管理制度未能有效結合。因此，根植于中國的行政建制和社會治理系統，“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、互相銜接、分級管理的空間規劃體系”[4]；針對城市特點，通過合理的制度設計，研究建立具有特色的市域層面空間規劃體系，在有條件的市縣統一編制全域空間規劃，將各類空間性規劃納入其中，重新界定城鄉規劃的核心內容和編制方式并“與其他治理行為建立協同關系”[2]，體現城鄉規劃對空間資源分配和空間管制的引導和控制作用，值得我們在實踐中深入探索。

當然，“規劃問題從來都不是單純的技術問題，其背后蘊含著復雜深刻的經濟、社會、政治邏輯”[5]。當前，中國是“強政府”特征，政治權力在空間資源分配中起主要作用，市場對空間資源的需求主要通過與政府的合作，或利用相關部門之間的不協調、管制缺位來實現（如鄉鎮企業用地、村鎮用地的建設問題），個人和社會組織的聲音微弱，也甚少參與空間治理。中國城市空間治理現階段的問題主要在于政府各部門的互相制衡缺乏協調，通過改革創新“建立有限但有效的政府”，注重“政府職能體系的科學化、規范化”[3]，形成政府各部門的多方協調路徑，并逐步加強自下而上的反饋機制，培育社會力量、規范市場秩序。多元的協同治理模式的建立，有待于在各城市的空間治理實踐中逐步完善。

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Practice and Thoughts on Space Governance in Xiamen, Bengbu, and Changshu

This paper begins with the analysis on current dilemma of space governance in China, and further elaborates on case studies and thoughts through 3 cities. Xiamen is featured with the spatial planning system led by strategy planning, coordinated by one blueprint and supported by various systematic planning, with the implementation path which emphasizes on strategic planning, Five-Year Program, and annual program, and with the collaborative mechanism practice made up of municipal government, planning sectors, government sectors, market and the general public. Bengbu establishes a planning framework guided by spatial planning and a space governance model led by the government. Through the complementation of land use planning and urban-rural planning, Changshu constructs a comprehensive governance mode which enables interaction and coordination between the government and the market. This paper explores the path and method for space governance, provides reference for other cities, and comes up with thoughts on how to construct space governance system and to enhance the modernization of the system and its capacity.

Multiple planning integration | Space governance | Spatial planning | Xiamen | Bengbu | Changshu

1673-8985（2017）01-0115-05

TU981

A