歷史考察視野下行政執法檢察監督制度的完善

黎娟+肖巍鵬

摘要：黨的十八屆四中全會作出了加強行政執法檢察監督的重大決策部署。檢察機關對行政權的監督將從過去單一的行政訴訟監督，拓展為行政訴訟監督和行政執法監督并舉。當前，我國行政執法檢察監督制度還存在著一定問題，需要從法律規定、監督方式、工作機制等方面加以完善。

關鍵詞：行政執法 檢察監督 制度完善 歷史考察

一、行政執法檢察監督制度的產生與發展

（一）建國初期：行政執法檢察監督制度的初創

早在1949年，新中國成立之初的中央人民政府頒布《中央人民政府組織法》，賦予檢察機關對政府機關、公務人員的監督職權。在1951年頒布施行的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》中，規定了最高人民檢察署享有的7項職權，其中包括行政執法檢察和行政公訴權。1954年《憲法》第81條規定，最高人民檢察院對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權；同年頒布的《人民檢察院組織法》第8條、第9條也作了相同的規定。

根據上述各項法律的規定，可以看出，在建國初期，檢察機關對各級國家機關及其工作人員是否依法行政負有監督職責。

（二）文革之后：行政執法檢察監督制度的否定

十年動亂后，檢察機關得到恢復和重建。1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法》，在其第43條規定中，仍沿用1954年《憲法》第81條的表述，繼續賦予檢察機關行政執法監督權。但是，1982年《憲法》修改了這一表述，其第129條只作了“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”的規定，這就意味著檢察機關不再享有行政執法監督權。同樣，這一時期的《人民檢察院組織法》也沒有對行政執法檢察監督制度作出相關規定。

從這一時期的法律規定來看，檢察權中是否包涵行政執法監督權并沒有得到廣泛認同，行政執法行為也就被立法排除在檢察機關的監督范圍之外。

（三）1989年至今：行政執法檢察監督制度的探索

1989年，我國頒布第一部《行政訴訟法》，賦予了檢察機關行政訴訟監督權。從此，以行政訴訟監督為主要內容的行政執法檢察監督工作逐步開展起來，特別是2010年第二次民行檢察工作會議之后，各級檢察機關進一步加強對行政訴訟活動的法律監督，為新形勢下加強和改進行政執法檢察監督積累了有益經驗。

除行政訴訟監督外，行政執法與刑事司法銜接（以下簡稱“兩法銜接”）工作機制也在這一時期相應建立，這對行政執法檢察監督制度的發展起到了積極的推動作用。2001年7月，國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，以行政法規的形式確立了“兩法銜接”工作機制。之后，在2006年1月，最高人民檢察院聯合相關部門發布《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，對“兩法銜接”工作機制中案件移送程序進行了完善。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了國務院法制辦等8個部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，就“兩法銜接”工作中檢察、行政執法、公安、監察等國家機關的職責、程序等內容作了進一步的明確，這標志著“兩法銜接”工作進入了一個新的階段?？梢哉f，在這一時期，隨著“兩法銜接”工作機制的建立，將行政處罰這一具體行政行為置于檢察機關監督范圍之內，體現了行政執法檢察監督的法治原理與政治價值，其意義遠遠超越行政處罰的檢察監督機制本身的意義。

需要特別指出的是，在這一時期，行政執法檢察監督工作不僅在制度建設上具有重大突破，而且在實踐中，按照最高人民檢察院的部署，一些省（區）檢察機關從2012年起相繼開展了對行政執法的法律監督試點工作，取得了良好效果。例如，山西省檢察機關自2013年5月起在全省范圍內開展了為期一年的行政執法檢察監督試點工作，截止2013年底，全省檢察機關共辦理行政執法監督案件562件。與此同時，一些地方檢察院與行政機關就加強行政執法監督工作積極進行溝通協調，作出了一些制度性安排。例如，江西省檢察院與江西省政府法制辦于2015年7月2日聯合發文《關于檢察機關和政府法制機構加強行政執法監督工作協作配合的若干意見（試行）》，就檢察機關開展行政執法監督的重點、原則、方式、與政府法制機構的協調配合、監督結果運用等作出了相應規定?？梢哉f，各地檢察機關對行政執法監督的實踐探索，不僅將對行政執法行為的監督適用于刑事偵查、行政訴訟之中，而且還適當地擴大到訴訟外的行政執法活動，為行政執法檢察監督制度的完善與發展提供了有益的實踐經驗。

二、當前行政執法檢察監督制度存在的問題

（一）法律規定的缺陷

法律規定過于原則。我國檢察機關對行政執法行使法律監督權的依據，散見于《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律中，法條表述較為原則，沒有實質性規定，更沒有詳細具體的制度規范可供司法實踐遵照執行?？梢哉f，檢察機關對行政權的法律監督僅是停留在憲法層面，法律層面的依據不足特別是對行政執法過程的監督幾近空白。

監督依據效力不足。由于現行法律對于檢察機關監督行政執法行為的規定過于原則，操作性不強，致使實務中，檢察機關督促行政機關履行職責所發出的檢察建議多是依據《民事訴訟監督規則（試行）》相關條款，以及與政府或相關行政部門會簽的文件。前者有檢察機關自我授權之嫌，后者法律效力層次較低。

（二）監督手段的不足

行政執法刑事檢察監督范圍有限。目前，檢察機關對行政執法行為的監督，有刑事檢察監督和非刑事檢察監督兩條路徑。而其中的刑事檢察監督路徑，主要是通過查辦行政機關工作人員涉嫌職務犯罪案件來實施，其存在著范圍相對較窄的缺陷。這是因為在現實中，畢竟只有極少數的行政違法行為才構成刑事犯罪，而更多的亂作為、不作為等行政違法行為并沒有達到需要追究刑事責任的程度。但是，如果對這些一般的行政違法行為不予以監督制約，則不利于法治社會的建設，更有可能使一些苗頭性問題最終演變成刑事犯罪。

行政執法非刑事檢察監督力度不夠。主在表現為：一是檢察建議剛性不足。依據現行法律規定，檢察機關對于履職中發現的違法行政行為，可以通過向行政機關發出檢察建議，督促其履行相關職責或者糾正違法行為，但僅僅依靠檢察建議這種柔性的監督方式很難達到有效的監督目的。二是未賦予必要的調查手段。實踐中，檢察機關調閱行政執法卷宗難的現象還較普遍存在，影響了行政檢察監督權的有效行使，尤其是在對發現的行政違法線索進行初步調查核實的過程中，因為沒有實施監督的必要手段，所以容易出現相關證據不足導致無法成案等情形。

（三）實踐操作的困境

線索來源短缺，成案率低。目前，檢察機關受理的行政執法監督案件線索，大多數是在辦理案件過程中發現的，案件線索數量少，這就使得行政機關在行政執法領域各個環節內可能存在的違法行政行為并不能受到全面的監督。另外，目前“兩法銜接”工作機制雖然在許多行政執法部門、公安機關、檢察機關之間得以建立，但在實踐中，行政執法機關的執法信息仍無法及時傳遞給檢察機關，導致監督機制運行不暢，檢察機關的監督效能也就得不到充分發揮。

工作方式難轉變，未形成綜合效能。目前，雖然行政執法檢察監督的非刑事路徑有多種，但實踐中檢察機關普遍推廣的行政執法檢察監督方式，主要是督促履職。全國民行檢察工作會議之后，督促履職的范圍有所擴大，開展的力度也有所強化，但不可忽視的是，這種監督方式僅限于對行政機關不履行或怠于履行職責的情形進行監督，沒有對辦案中發現的行政違法行為進行全面監督，沒有形成完善的法律監督體系。

三、行政執法檢察監督制度的完善建議

（一）完善《人民檢察院組織法》

鑒于當前行政執法檢察監督制度的法律規定過于原則、監督依據效力不足，有必要在《人民檢察院組織法》中對該制度予以清晰規定?？梢哉f，修改完善《人民檢察院組織法》是構建我國行政執法檢察監督制度的法律基礎。目前，全國人大常委會已啟動《人民檢察院組織法》修訂程序，檢察機關有必要利用這一契機，在組織法中明確檢察機關監督行政執法的職權、行使權力的程序以及相關的權利救濟等內容。

（二）完善行政執法檢察監督手段

一是探索建立行政公益訴訟制度。賦予檢察機關行政公益訴訟權，使之成為行政執法檢察監督的重要手段，既符合公權力互相制衡的法治原理，也可以充分發揮法律監督權對行政執行權的制約作用，有效地糾正行政機關的違法行為。全國人大常委會通過相關決定，授權檢察機關在部分?。▍^、市）、部分行政執法領域開展提起公益訴訟試點?？梢灶A見，隨著該項改革試點工作的深入推進，行政機關因亂作為、不作為等違法行為而成為訴訟被告的風險將明顯加大，這對行政機關具有較大的震攝作用，有利于促進其自覺依法行政與嚴格執法。

二是完善檢察建議制度。一方面，檢察機關不僅要對履職中發現的行政違法行為發出督促糾正的建議；另一方面，還應對履職中發現的行政機關在制度與管理上存在的問題或漏洞提出建議，排除滋生犯罪隱患，鏟除犯罪土壤。同時，鑒于檢察建議是一種柔性監督方式，為落實檢察建議，應建立完善檢察建議跟蹤制度，促進行政機關按照檢察建議要求對行政違法行為與管理漏洞進行整改，增進檢察建議的權威性。

三是賦予檢察機關對行政違法行為的調查權。賦予檢察機關對行政執法行為的調查權，是強化行政執法檢察監督的重要措施。檢察機關可以通過詢問當事人、相關證人，扣押有關書證、物證，以及委托檢驗、鑒定重要物證等方式搜集、固定證據，并依托上述調查，作出相應的監督決定。

（三）完善行政執法檢察監督工作機制

一是整合內部資源，構建行政執法檢察監督大格局。鑒于行政執法檢察監督有刑事、非刑事兩種路徑，而刑事路徑監督范圍有限，檢察機關應當以非刑事的行政執法檢察監督手段為主，進一步完善檢察辦案信息共亨、線索移送等工作機制，形成以民行部門為主導、相關職能部門積極協作配合的行政執法檢察監督工作大格局，增強行政執法檢察監督的合力。

二是加強外部聯系溝通，破解案源瓶頸難題。檢察機關要充分發揮派駐檢察室密切聯系基層組織、人民群眾的功能作用，挖掘行政執法檢察監督線索。加強與律師、法律顧問等法律工作者的聯系，獲取相關案件線索。加強職業敏感性，學會從輿論熱點中發現線索。

三是組合運用監督手段，形成監督綜合效能。針對當前行政執法檢察監督未形成監督綜合效能的缺陷，檢察機關有必要豐富和創新監督方式，把好行政執法的事前、事中、事后監督關口：1.通過舉辦法律培訓班、開展警示教育、向行政執法部門提供法律咨詢等方式，提高行政執法人員的執法水平和廉政意識。2.通過參照檢察機關參與重大安全事故調查的工作模式，對重大行政執法案件進行適時介入，以最大限度減少或杜絕行政違法行為的發生。3.通過向相關行政機關發送檢察建議書的方式，對行政違法行為提出處理意見，或者對發現的行政管理漏洞提出完善建議，把好事后監督關口。