班輪業監管那些事兒

徐劍華 上海海事大學城市現代物流規劃研究所原所長、教授

專 欄

班輪業監管那些事兒

徐劍華 上海海事大學城市現代物流規劃研究所原所長、教授

3月15日，美國司法部反壟斷調查人員突襲在舊金山舉行的全球集裝箱運營商理事會（俗稱“Box Club”，集裝箱俱樂部）會議現場，并向與會的全球主要班輪公司首席執行官或高管發出調查傳票。收到傳票的承運商被告知，必須在4月下半月巴爾的摩舉行的大法官聽證會之前遞交有關信息。

舊金山：會議遭突襲

當天，檢查人員突襲會場時，集運界的頭面人物正在開會。據媒體報道，當時的場面極度恐怖。每一名高官都收到一個信封，并被要求在里面的一個文件上簽名。美國司法部并未解釋此次突襲的理由，但是時間點十分敏感，因為兩周后，新成立的海洋聯盟和THE聯盟即將正式投入運營。

據消息源稱，司法部的此次突襲，主要是為了保護美國的海運服務提供商和托運人的利益。以港作拖輪公司為例，原來是每家班輪公司同拖輪公司簽約。但是從4月 1日起，主要班輪公司組成三個聯盟。整個聯盟（比如THE聯盟就包括了5家班輪公司）同拖輪公司談判，就明顯地占有很強的話語權優勢。在這種情況下，幾家班輪公司毋須合并而可以以合并公司的規模迫使服務提供商就范。

傳票要求20家承運商的高管提交關于各種價格的文件和信息，包括這些價格是怎么制訂的？同碼頭營運商及其他服務提供商所達成的合同是怎么談判的？一名消息員稱：“他們希望了解集運業所做的所有事情”。

這次會議的議程安排事先呈報華盛頓的聯邦海事委員會，但是按照“信息自由法”的規定，這個一向低調的組織并不向公眾開放他們的討論。

其實，司法部想不通的是，100年前制訂航運法（Shipping Act）的初衷是為了幫助美國公司抵制國際壟斷組織，然而今天卻成為保護外國承運商利益的法律，而受損的卻是美國的托運人和整個美國經濟。曾經在國際航運業界縱橫馳騁的美國班輪公司，如海陸服務公司和美國總統輪船公司都已被外國公司收購。

至于司法部是否能夠以價格串通罪名成功起訴承運人則是值得懷疑的。在過去十年里，整個集運業的平均每TEU運量的稅前利潤只有2美元。如果說他們真的做了價格串通，那么只能說他們這活干得太次。

突襲行動過去一周以后，FMC代理主席庫里借會見“棉花俱樂部”成員的機會含蓄地說：“我的觀點是服從‘航運法’的政策宣言：一視同仁的規制程序；最少的政府干預和最低的規制成本；以及更大地依賴于自由、開放和競爭性的市場。”所謂“棉花俱樂部”（Cotton Club），是由十幾個歐洲國家駐美國大使館的官員組成，其實跟棉花毫無關系，該組織的成員都是負責處理各自國家海運事務的官員。

美國司法部“秀（show）肌肉”

千萬不要忽視司法部傳票背后的政治因素和權力因素。政治因素是特朗普總統所奉行的“美國至上”理念（America First philosophy）。權力因素是龐大的司法部向相對弱小的聯邦海事委員會展示“肌肉”。對于這次突襲行動，可以作如下解讀。

首先，新總統特朗普治下的司法部需要對航運業進行反壟斷調查。很多年以來，與航運業相關的上游（如托運人和無船承運人等）和下游（如碼頭營運商和港作拖輪公司等）行業一直在拷問：集裝箱航運公司憑啥享受“反壟斷豁免權”？最近的突出案例是2011年歐盟委員會對14家航運巨頭辦公室的“凌晨突襲”，以及2014年中國商務部否決P3聯盟。為什么美國的監管機構從來沒有露出牙齒？假如這些抱怨傳到了特朗普的支持者、新任司法部長博倫特·斯尼特的耳朵里，就可以解釋司法部這一次史無前例的行動——表明其決心干預以前從來沒有關注過的集運行業。

近幾年來，美國司法部專注于調查航運業界的另外幾個案件。例如，在調查波多黎各至美國本土的國內集裝箱航運公司之間的價格串通案件時，三家公司和六名個人被判定有罪，并被處以4600萬美元罰金。與全球承運商不同，國內航運公司不享受《航運法》提供的有限反壟斷豁免權的保護。

另外一起針對滾裝船航運業者的調查最終導致日本郵船、川崎汽船和南美輪船（CSAV，2014年被赫伯羅特收購）三家公司和八名高管被處以2.3億美元罰金。其罪名是違反《謝爾曼法》，密謀串通與哄抬價格。

其次，這次突襲反映了美國政府機構之間的權力重新分配。幾十年來，每當FMC批準一項航運聯盟，司法部就有人站出來橫加指責。眼看著FMC這么一個小小的機構竟能行使那么大的權力，司法部總有人不服氣。比如2014年P3聯盟申請時，司法部要求派自己智庫的經濟學家參加FMC的評估審批小組，被對方婉拒，結果是FMC對P3開綠燈，盡管后來被中國商務部否決。

最近的案例是，去年當G6、CKYHE和O3三大聯盟最終決定重新洗牌，改組為海洋聯盟和THE聯盟兩個聯盟時，司法部就已經亮出了“小黃旗”。在2016年9月致FMC的一封信中，時任代理部長助理雷娜塔·海塞敦促該委員會命令海洋聯盟保證把其合作協議限制在反壟斷法規的規制之下。她認為，司法部長期以來給予海運承運商的反壟斷豁免權已經沒有法律基礎了。

2016年11月，海塞又給FMC發了第二封信，表達了對于THE聯盟的關注。她警告說，這份聯盟協議將允許承運商互相交換各種競爭敏感信息，由此可能導致價格串通之類違規行為的暢通無阻。此外，她還注意到這份船舶共享協議的條款顯示允許承運商互相協調他們的國內陸上經營活動。今年3月，代表拖輪公司利益的美國水路營運商協會（AWO）總裁兼首席執行官托馬斯·艾利格蕾緹在給FMC的一封信中表達了類似的擔心。他說，FMC允許外國海洋承運商結成聯盟，共同對付國內港灣服務提供商，致使國內服務提供商沒有招架之力。

有人希望取締集裝箱俱樂部，有人希望解散FMC。特朗普也不喜歡委員會之類的監管機構。每當運價上漲，總有人出來說三道四，指責承運商剝削托運人。這次選擇新聯盟開張前夕進行突襲，也正是為了顯示“司法部正盯著呢”！

最后，這次突襲是可選方案中成本最低的一個。如果司法部希望了解集運業所做的所有事情，那么各巨頭高管聚集在一起的時候就是一個最好的機會。按20家成員公司，每半年舉行一次會議計算，下次輪到美國公司克勞利做東道主，要在十年以后了。機不可失，時不再來。相比之下，像歐盟委員會那樣的“凌晨突襲”則需要派出許多人員同時搜查14家公司，成本太高。

各界輿論

美國農產品運輸聯盟（AgTC）執行主席彼得·弗里德曼認為，沒有理由認為這次司法部的突襲調查會針對集裝箱俱樂部這個組織。承運商超越反壟斷法規所簽訂的船舶共享協議可能是這次調查的原因。他猜想也可能還有其他原因，比如上次美西海岸勞資紛爭之后，承運商關于征收港口擁堵費的討論，或者集裝箱強制稱重（VGM）辦法的倉促出臺和徹底失敗等。

美國托運人特別關注新聯盟是否會減少直接掛靠的“港口對”數目以及航班密度。他們同時還關心船舶容量增大之后會減少掛靠港的數目和密度。然而，即使存在這些行為，也并不表明承運商組織聯盟的行為非法。

如果因為航運聯盟而導致航運流程和碼頭運行的嚴重中斷以及港口擁堵，也應該拷問FMC當初對聯盟的調查和審核，而不是責問航運聯盟本身。

根據“海洋航運法”（Ocean Shipping Act）第六款，如果協議可能導致競爭減少、運輸服務的不合理減少或者運輸成本的不合理提高，監管機構有權要求聯盟一方提供救濟。但是，事實上，自從1984年實施該法以來至今32年里，從來沒有出現過一例救濟。

一些船東和碼頭運營商認為，聯邦海事委員會由于其申報關稅要求和其他強制性的報告規則，它的職能已經過時了。在FMC行使職能的32年里，它從來沒有否決過一個承運商聯盟。

美國一個熟悉內情的消息源稱，FMC是一個專司負責有關美國外貿運輸業的獨立行政機構，所以它應該比司法部更了解集運業。因此，雖然最近幾年美國司法部對航運業越來越感興趣，但是這次突襲不太可能走得太遠。然而，也有一些人認為聯邦海事委員會從未發揮過比如今還要重要的作用，因為世界級的集裝箱航運公司目前組合成三個迄今規模最大的航運聯盟。

事實上，集運業不僅一直在補貼美國經濟，而且一直在補貼整個全球經濟。

歐洲承運人協會的一名發言人說得十分尖刻：“集裝箱俱樂部上一次在美國開會是許多年以前的事了。美國司法部也許覺得，如果不好好抓住這個機會在這個弱小行業的高管面前展示一下肌肉，那恐怕至少還得等十年才會再有這樣的機會。我們覺得這次行動沒有任何實質性的意義。”

的確，按目前的20家會員公司輪流做東，每半年開一次會，唯一的美國籍會員公司克勞利要到10年以后才有機會再次做東。

作為同僚，美國聯邦海事委員會委員威廉姆·多伊勒的表態顯得十分謹慎。他含蓄地警告集運業界一些自鳴得意的家伙：“對于司法部簽發的傳票，千萬不可等閑視之，否則是要吃苦頭的。”

聽證會上兩軍對陣

4月下半月在巴爾的摩，美國國會運輸與基礎設施專業委員會下設的海岸警衛與海運分委員會舉行的聽證會上，雙方辯論十分激烈。FMC代理主席邁克爾·庫里說，以美國司法部經常用來評估某一產業集中度的綜合指數——HHI指數（Herfindahl-Hirschman Index，赫芬達爾-赫希曼指數）來衡量，跨太平洋貿易航線上的集中度并不高。

庫里在聽證會上說：“美國的進出口商和消費者極大地受惠于承運商聯盟和碼頭營運商聯盟。這些聯盟的成員公司通過聯盟獲得的效率提升和成本節省能夠使國內的消費者分享，尤其是在承運商之間存在健康競爭關系的情況下。人們應該認識到這些聯盟僅限于承運商在營運方面的聯盟，而絲毫不涉及任何形式的價格共謀協商。”

但是，運輸與基礎設施專業委員會委員、共和黨參議院彼得·迪費佐懷疑庫里的這種說法。他說：“剛剛收到司法部傳票的集裝箱俱樂部高管們在舊金山干嘛？行業里沒有人認為他們不是在搞價格串通。他們聚在一起商量如何控制美國的碼頭和海運服務設施。沒有人會相信他們聚在一起只是為了商量如何提高行業的效率。20年前可能會，但是現在絕對不會。”

受雇于集裝箱俱樂部的律師團隊3月份在Law360網站上發表的文章說：“如果一家在美國從事外貿運輸的船舶運輸公共承運商同FMC簽約，并正式成為受《航運法》規制的公司，那么它就享受聯邦政府反壟斷豁免權。”

迪費佐駁斥這種看法，他說：“我們需要重新關注《1984年航運法》和《1998年航運改革法》。在當今這個重商主義盛行的時代，我們需要知道那些外國的國有企業和政府機構對于競爭、市場力量和效率提升并不感興趣。他們感興趣的是努力降低成本，控制我們的市場，并把我們的人民置于不利的境地。”

回眸歷史：歐美如何保護本國航運業

一直以來，歐美國家對本國班輪運輸業竭盡保護之能事。

今年是1916年制訂的美國“航運法”（U.S. Shipping Act）生效100周年。這項法規由美國第28任總統托馬斯·伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）于1916年9月7日簽發。早在世界集裝箱化革命發生以前，制定這一法案的初衷是，考慮到班輪運輸業在全球商業中的重要性、國際班輪航運市場競爭的特殊性，以及不同貿易伙伴對航運業的監管體系之間的競爭性甚至潛在的沖突性，應該給予美國班輪運輸行業以特別的保護。根據1916年頒發的航運法的規定創建的航運局（U.S. Shipping Board）是聯邦海事委員會（FMC）的前身，其職責就是在許多相關領域保衛美國海運業的供應鏈。

1961年，美國聯邦海事委員會（FMC）成立。聯邦海事委員會的建立是為了規范美國的出口和進口的外國籍船舶的運營。雖然世界上有很多管理機構密切關注這些新型的聯盟，但是迄今為止，聯邦海事委員會被公認為是世界上最透明的行業監管機構，在一些方面一直在帶頭確保消費者的權益受到保護。另一方面，FMC確實迄今沒有否決過一個船舶共享協議。

1984年3月，美國“海洋航運法”（Ocean Shipping Act）生效，美國聯邦海事委員會（FMC）受權規制遠洋承運商，保護美國相關托運人的利益。雖然FMC在決定兩家航運公司的合并中并不直接發揮作用。但它確實有權根據1984年航運法（1984 Shipping Act）尋求禁令，比如在它認為“很有可能減少競爭，導致運輸服務航線不合理的減少或運輸成本不合理的增加”的時候，反對如船舶共享協議（VSA）之類協議的達成。

具有諷刺意味的是，FMC要想行使該項禁止權力存在非常高的障礙。事實上，FMC只在2008年當人們攻擊長灘和洛杉磯港的清潔卡車計劃（Clean Truck Program）的時候運用了這個權力，而且還是失敗的。

1999年5月，“1998美國遠洋航運改革法” （Ocean Shipping Reform Act of 1998）生效。該法給予遠洋承運商更多的機動性，支持承運商更多地依靠市場而不是依靠公會，促進美國的國際集裝箱航運業的發展。該法明確授權聯邦海事委員會確保那些為美國服務的承運商不作出損害美國貨主和出口商的不道德行為。

20世紀80年代，歐盟對于班輪業也是網開一面的。1986年7月，歐盟委員會頒布“4056/86法規”，授予集裝箱承運商以歐盟反壟斷法豁免權。

達摩克利斯之劍幾度斬下

反壟斷調查始于30年前。自從20世紀80年代后期歐盟委員會一場對于遠東運價公會（Far Eastern Freight Conference）的調查以來，集裝箱航運業幾乎從來沒有離開過監管機構的視野。接下來，歐盟對公會體制宣戰，首當其沖的是早在集裝箱化革命以前從19世紀初就存在的跨大西洋公會協議（Trans-Atlantic Conference Agreement）。

盡管集運行業高管們兢兢業業，克盡厥職，謹慎小心，也未能避免懸在頭上的達摩克利斯之劍的驟然斬下。

1994年4月，德國貨主對遠東貨運公會（Far East Freught Conference）提出投訴，導致該公會體制終結。

2003年10月，經過長達數年的調查和法庭審理，歐盟委員會取消了對跨大西洋公會協議成員的創紀錄罰款。

2008年10月，歐盟委員會宣布取消集裝箱航運公司的反壟斷豁免權，所有航運公會被宣布為非法，集裝箱航運公司的價格串通為非法。本來，大多數船東因規模太小而無法以一己之力經營一整條服務航線，為了保障運價的穩定，避免季節性波動而組織公會以便集體制定運價。但是，這一豁免權被取消了。

2011年5月，歐盟反壟斷委員會對14家頂級承運商的歐洲總部辦公室實施“凌晨突襲”，接著啟動了針對這14家行業巨頭公司“價格串通”的調查。

2013年，在美國華盛頓舉行全球監管機構第一屆峰會——中美歐國際海運監管會議。出席會議的是美國聯邦海事委員會（FMC）、中國交通運輸部和歐盟委員會的競爭理事總會，討論的主題如何監管新型的全球性聯盟。同時商定每隔兩年在三地輪流舉行一次這樣的峰會。

2014年6月，輪 到 中 國 說“不”。中國商務部否決馬士基、地中海航運和達飛輪船擬議成立的P3聯盟。中國商務部認為，P3聯盟因為設立一個聯合船舶營運中心（JVOC），所以更像一個合并的公司，而不是一個船舶共享協議（VSA）。此前P3從歐盟委員會和FMC獲得的“準生證”隨之作廢。

2014年11月，來自美國、中國和歐洲航運業的競爭監管機構的代表出席了在倫敦舉行的歐洲海商法組織（EMLO）的第20屆年度會議。這次會議的主題是應對由世界頂級班輪公司組成的全球聯盟帶來的法律問題。

2015年，在布魯塞爾舉行第二屆中美歐國際海運監管會議，三方代表討論了海洋運輸行業的反壟斷和監管問題。這次會議確認了三方將繼續在這些事務上合作的意向。

2015年，美國司法部成功地對瓦倫紐斯、川崎汽船、日本郵船和智利航運四家汽車專用船公司的價格串通和壟斷案處以罰款，并把幾名高管投入監獄。歷史上的案例表明，美國司法部對航運公司非法合作行為的調查和懲罰比FMC更嚴厲。

2016年，新任歐盟反壟斷委員會專員、丹麥籍的瑪格麗特·威斯塔格爾結束了對14家行業巨頭公司“價格串通”為期五年的調查。歐盟委員會宣布未發現這14家公司有違反反壟斷法規的行為，但是作為與布魯塞爾交易的一部分，承運人承諾進一步擴大運價的透明度。該委員會稱，該項具有約束力的承諾協議將會降低價格變動的風險。該協議于2016年12月開始實施，持續三年。

2017年3月，美國司法部在舊金山會議現場給世界頂級集裝箱公司的董事會主席和首席執行官發出傳票。美國司法部對集裝箱俱樂部的這次突襲事件，被認為暴露了FMC和司法部之間的權力之爭。

2017年4月20日，第三屆中美歐國際海運監管會議在北京舉行。出席會議的仍然是美國聯邦海事委員會（FMC）、中國交通運輸部和歐盟委員會的競爭理事總會。本屆中美歐國際海運監管會議的主要議題包括班輪行業已經發生的幾宗兼并案、新的承運商聯盟、如何防止承運商破產以及各監管機構的一些具體政策問題。會議將對今后共同加強國際海運市場監管、促進市場健康有序發展發揮重要作用。

海運監管會議機制的建立是為了給美、中、歐三地的監管機構提供一個論壇，討論為達到保障公平競爭的共同目標，各方應該做些什么。不過，由于各國立法環境千差萬別，所以，人們經常議論的全球統一監管標準的話題預期不會有實質性進展。

在這次會上，庫里說：“集裝箱航運業對于提高人民生活質量居功至偉，與此同時還產生了巨大的宏觀經濟效益。圍繞著集裝箱航運而建設的多式聯運供應鏈基礎設施把全球貿易的功能滲透到每一個角落。承運商聯盟建立了一種可監控的結構，使得成員公司之間可以通過互相交流，在遵守監管規則的前提下為客戶提供最好的服務。由此，整個行業在全球范圍內的效率和經濟效益得到提高。”

出席會議的中國交通運輸部副部長何建中指出，當前，全球海運市場持續低迷，中美歐三方建立海運監管合作機制，對促進海運市場公平競爭、健康有序發展具有重要作用。他倡議三方在業務操作層面采取更多具體化的措施，建立聯絡機制，加大對監管信息、重大監管行動的溝通力度；在法律法規層面，加強探討和交流，建立公正合理的國際海運治理模式，營造良好的市場發展秩序和環境。

雖然近幾年來集裝箱航運公司遭受過許多監管部門的調查，包括南非和俄羅斯的監管機構，但是重量級的監管則來自中國、美國和歐盟。