港口資源整合中的多樣化模式

本刊記者 胥苗苗

觀 察

港口資源整合中的多樣化模式

本刊記者 胥苗苗

我國港口建設成就卓然，而新的港口能力還在形成，港口能力適應性正由基本適應向適度超前轉變。如何下好“資源整合”這盤棋任重而道遠。

隨著社會經濟的不斷發展進步，我國港口體制正迎來巨大變革，繼寧波港集團有限公司和舟山港集團有限公司合并，組建寧波舟山港集團有限公司；安徽港務集團整合了安慶、蕪湖、馬鞍山等港務集團，成為長江上又一個碼頭營運商巨頭之后，今年3月，江蘇省港口集團籌備組發布《關于

籌建江蘇省港口集團有限公司涉及上市公司重大事項的通知》，擬將江蘇省沿江沿海各設區市國有港口集團或碼頭企業股權整合成立江蘇省港口集團，江蘇省港口整合路徑浮出水面。除此以外，廣東省也正式啟動整合，預計2017年底出臺整合方案，可以看出，2017年，新一輪港口整合正在來襲。

不得不說的“地主港”模式

回顧中國港口的體制改革，可以說大致經歷了三個大的階段，即上世紀80年代中期，2000年至2007年，2008年至今。據交通運輸部水運科學研究院經濟政策與發展戰略研究中心主任寧濤介紹，由于上世紀80年代中期出現大量壓船、壓港問題，我國的公共設施嚴重不足，而中央財力又有限，為極大地調動地方積極性，80年代中期，中國進行港口體制改革，將港口由中央直管改成了中央和地方雙重領導。到2000年左右，我國港口能力不足，需要讓市場來解決能力不足的問題，于是進行了第二波體制改革，將原來由中央和地方雙重管理格局變為徹底下放，并于2003年通過港口法將這一體制確定下來，形成了一城一港的局面。

2008年以后，隨著市場步入調整期，需求增速開始放緩，港口投資邊際效益遞減。2012年以后產業結構調整壓力開始凸顯，而前期投資的港口能力集中釋放，從而導致港口經營形勢惡化，增速放緩、收益下滑。再加上鐵路、公路等運輸方式的改善，港口輻射范圍越來越大，港口腹地交叉比較嚴重，進一步加劇了港口之間的競爭。因此，從企業的角度來說，他們希望能夠資源整合，這樣至少可以緩解一部分經營壓力；從政府的角度來看，港口的深水岸線資源非常珍貴，部分地區岸線資源沒有得到有效利用，希望通過資源整合來提高岸線資源的有效利用。一些國家采用地主港模式來解決港口的壟斷和競爭平衡問題。

所謂地主港模式是指政府委托特許經營機構代表國家擁有港區及后方一定范圍的土地、岸線及基礎設施的產權，對該范圍內的土地、岸線、航道等進行統一開發，并以租賃方式把港口碼頭租給國內外港口經營企業或船公司經營，實行產權和經營權分離，特許經營機構收取一定租金，用于港口建設的滾動發展。地主港模式中的港口管理當局實際上類似于一級政府機構，它統一對港口地區的碼頭設施、臨港工業以及其他設施的用地進行管理，擁有很大的管理自主權和土地使用權。但不以贏利為目的，不參與港口經營的市場競爭，而是通過規劃和建設來實施政府對港口的管理職能。港口管理當局主要負責港口的規劃，制定法律法規，碼頭租賃管理，建造和維護港口基礎設施，保障港內安全，監督船舶動態，監督裝卸質量及環境保護等工作。可以看出，地主港具有兼顧政府和企業的利益、提高港口效率、確立港口基礎設施建設和管理的長遠的固定投融資渠道、最大限度發揮土地作用等優點，發達國家普遍采用。目前，美國紐約—新澤西港、巴爾的摩港，荷蘭鹿特丹港、德國漢堡港等世界上最大的100個集裝箱碼頭/港口中的大部分都是按地主港模式的原則來管理的。

鑒于中國港口發展的特殊性，有專家建議探索具有中國特色的地主港模式，即政府授權國有背景的特許經營機構對轄區內碼頭進行統一規劃、開發及建設，特許經營機構根據規劃將碼頭租賃給碼頭營運商具體經營。如果在地主港模式下，港口群的資源整合模式可充分發揮作用，實現對港口資源的統一規劃、開發及建設，通過統一規劃有利于實現群內各港口明確的分工定位，也有利于對資源的集約化利用。

地主港的缺點是滾動發展的較慢，對于運輸需求穩定增長的地區是適應的，但對于改革開放初期基礎設施嚴重不足，需要快速建設的我國并不適用，因此我國上一次的港口體制改革，選擇了港口自然資源和經營資源一體化劃歸企業的路徑，經過十多年的發展，既有的港口企業已經形成了相當的規模，經營權和占有權的分離已很難實現，地主港的模式在我國絕大多數主要港口已很難實施。因為要從現有模式轉變成為地主港，可能會付出很大代價。寧濤表示，首先要把自然資源贖回來，這個代價就很大。另一方面，行政資源的整合還可能對很多的行政程序造成沖擊。比如說岸線審批，我國主要港口的岸線審批是在中央，地區重要港口的審批權限是在各省，其他港口是在地市和縣里，但是一旦行政資源進行整合，就很難區分誰是主要港區，比如廈門港把漳州港整合了，但是漳州港在過去是屬于一般港口范疇，但是整合進廈門港以后，到底是屬于中央審批還是廈門審批。而且廈門的港口相當于跨了行政區劃，廈門和漳州兩個地方會有不同的利益訴求。所以這種行政資源整合不配套進行法律和利益機制的調整，很可能會引起一些利益的混亂，行政程序上的混亂。但在一些既有企業規模較小，未開發岸線較多的后發地區，可以探索開展地主港的港口管理模式。

現有港口整合模式探討

我國港口建設成就卓然，而新的港口能力還在形成，港口能力適應性正由基本適應向適度超前轉變。加之部分港口新港區的建設，港口的空間距離日益接近。隨著港口集疏運體系不斷完善，港口服務范圍不斷擴大，腹地交叉必然出現。因此，相鄰港口間的競爭日趨激烈，個別地區存在港口無序競爭。在這樣的背景下，不少地方期望通過港口資源整合，提升港口資源利用效率，防止壟斷和不正當競爭，推動港口經營績效的提升。

然而，一個行業的重組整合是這個行業內企業的需要與外部力量推動的綜合作用才可以實現。寧濤表示，從政府的角度來看，港口資源分成三部分：行政資源、自然資源和經營資源。政府出手的整合主要是行政資源和自然資源的整合。如果行政資源整合成功，那么意味著政府的統籌能力更高，對資源的有效利用是有利的。對自然資源也是如此，如果整合成功，那么就可以統一對岸線和自然資源進行規劃和整合，包括對項目進行的統籌，對自然資源的有效利用也是有利的。從企業的角度來看整合港口是好事兒，可以減少競爭，但是競爭不激烈了，就可能會存在壟斷。

目前我國各個大港整合的路徑和模式大致可以分為三種。一是純行政命令模式。主要是港口行政資源的整合。此類整合有些是將省內各地市的港口管理部門整合為一個跨行政區域的港口管理部門，如廣西和福建的行政資源整合；有些是新設立一個跨行政區域的港口行政管理協調機構，如湖北省的武漢新港管理委員會。行政資源的整合目的也是對港口自然資源和經營資源施加影響，促進其有效利用。第二種是純商業模式（市場化）。純商業模式的港口資源整合，即主要依靠市場機制，通過港口企業間的兼并收購實現的港口資源整合，此類整合主要涉及港口經營資源。上港集團進行的“長江戰略”是比較典型的純商業模式港口資源整合。第三種則是政府推動+市場決定模式。一些省市政府意識到當前港口發展中的問題，主要依靠市場手段，通過對域內港口企業資產的重組，形成統一的港口企業集團，并試圖依靠單一企業集團整合省域內的港口自然資源和經營資源。比較典型的包括寧波舟山港集團、北部灣港務集團、河北港口集團、廈門港集裝箱碼頭集團等。

從以上幾種模式的整合過程和后續實施效果我們不難發現，純行政命令整合在行政資源整合方面和國有的經營資源方面是發揮作用的，但前提條件是需要上一級政府主要負責人的強力推動。寧濤表示，在我國岸線管理約束力不高的情況下，各級地方政府間的博弈使得跨行政區劃的港口行政資源整合很難實現對于港口自然資源的有序使用。而且跨行政區劃的行政資源整合還會帶來一些新的問題，比如行政程序出現混亂、行政權力出現交叉。而對于經營資源整合，由于目前絕大多數港口均實現了政企分開，而且大型港口企業很多已實現了公開上市，因此行政命令在此領域要么不會奏效，要么成本極高。純商業模式整合成本過高。我國多家港口企業的碼頭資產均已實現上市，在市場經濟條件下，通過兼并收購整合經營資源成本十分高昂。通過商業模式進行整合的上海港“長江戰略”和北部灣集團的整合能夠成功，一定程度上有被整合企業經濟效益差的原因，加上地方政府在政策和補貼上的支持，因此商業上整合的阻力較小。

同時，由于港口自然資源具有天然的地域壟斷性，各市國資委事實上控股的各港務集團對地方政府依賴極大，依靠壟斷獲得紅利。如果僅根據省政府的行政命令，整合兩個（或兩個以上）港務集團的資產，組建成一個港務集團，那么，由于兩個城市的地方政府必然會追求本市港口資產的效益最大化。浙江則吸取了這方面的經驗，雖然權利收歸省里，但各地保留股權，規劃、建設運營的權利統一，有利于保障地方利益調動地方積極性。但港口的外部性較大，除了裝卸業務外，港口對于產業聚集的正外部溢出效應如何在省市和城市間分配還有待觀察，這樣就不會挫敗地市對港口建設和經營方面的積極性。

利益協調是關鍵

隨著港口資源整合的推進，需進一步理順相關管理體制，明確各個部門的職責。清理和廢除妨礙全國港口統一市場和公平競爭的各種規定和做法，制止港口資源整合可能帶來的地區保護和企業壟斷行為。再加上，我國港口行業目前還能夠生存，雖然已經存在產能過剩，但大都能夠活下去，無疑更是增加了整合的難度。如何下好“資源整合”這盤棋任重而道遠。

從目前的情況來看，我國港口資源整合最大的困難就是利益協調。寧濤表示，因為中國的港口資源整合利益十分復雜。涉及到整合雙方的企業利益，整合雙方的當地政府利益，整合雙方當地和上一級政府之間的利益，協調好各方面的利益應該是解決好港口資源整合的重中之重。目前看，較為成功的港口資源整合是較少涉及地方政府間的利益平衡。比如廈門集裝箱碼頭的資源整合，由于處于同一市域內，涉及地方利益較少，主要是企業間的利益平衡，整合共識容易達成。而河北省港口資源整合，由于地方政府利益層次多、關系復雜，至今仍然處于摸索階段。目前河北港口集團僅是對河北省增量港口資源進行整合，但這與港口資源整合的初衷仍有一定差距。

對此，國內很多專家紛紛獻策。建議主要包括加強政府間協調，解決好港口資源整合中地方政府利益不一致的核心矛盾。通過改善岸線管理，有效促進岸線資源有效利用。加強完善統計調查制度和信息化建設，為有關制度設計提供準確依據。強化反不正當競爭調查，避免壟斷低效和惡性競爭。做好有關法律法規的完善工作，在依法治國的大框架下開展上述改革，為資源整合做好制度保障等等。

寧濤認為，平衡好各方的利益是順利推進整合的關鍵要素。首先，參與整合方要盡可能的少，雙邊整合好于多邊整合。其次，整合雙方最好是強弱搭配，有主有次。最好是一個占有絕對優勢的一方去整合相對弱小的一方。寧波整合舟山是90%整合10%，在這種有主有次的情況下，談判起來更為容易。盡量避免50%對50%的整合。第三，在整合的過程中，較強的那一方盡量能放眼長遠，盡可能把利益讓渡給較弱的那一方。成功案例就是廈門集裝箱的港口整合，廈門港務集團承諾在整合的前三年內保證小企業的利潤。比如天津港和唐山港碼頭的整合，天津占40%的股權，給唐山60%的股權，但事實上在集裝箱領域，天津占到了渤海灣90%的量，唐山港在整合的過程中把控制權交給了天津港，而天津港就適當的讓利了一部分給唐山港，這樣就促成了雙方整合的成功。雙方都要達成一個共識，即合作比不合作好。這樣的方式就像一種滾雪球似的整合，大的整合小的，形成了一個更大的。也就是說要把一個復雜的利益關系分解成若干簡單的利益關系。第四，中國的港口法和其他相關的法規都要做相應的調整。法制是港口整合非常重要的制度保證。當然，我們仍然不能脫離市場，仍然要以市場為基礎，不管是利益還是交易，我們都要本著公平公正的原則，基于經濟規律的評估進行。第五，發揮好政府的立法和監管作用。政府在港口資源整合過程中起到了很重要的作用，除了在行政資源整合上，不論是立法還是行政機構，政府需要營造出一個好的制度環境。政府還需要在整合陷入僵持狀態時適時地傳達出合作是雙贏共贏的聲音，促成整合。為了防止整合以后的弊端，政府還要反壟斷反不正當競爭，監管也要跟上。最后一點是，人們的認識也要發生轉變。過去人們總是認為做集裝箱就是先進的，而做大宗干散貨就是落后的，事實上，做什么貨種并沒有孰優孰劣，重要的是看把港口的產業鏈、供應鏈和價值鏈是否挖掘出來沒有，如果大家在貨種上有偏見，每個港口都想做大而全的港口，那么就會導致港口整合舉步維艱。任何一個行業只要充分挖據出價值鏈，都可以做得很精細、很高端，而不是因為貨種來取決于是否先進和高端。這種觀念一定要轉變。

從某種意義上來講，港口經濟是我國經濟發展進程中具有重要意義的基礎，隨著社會經濟的不斷發展，我國港口經濟面臨新的機遇和挑戰，必須尋求新的發展方向和新的戰略指導措施，才能促進港口經濟長期穩定健康地發展。