社區(qū)治理社會化：一個分析框架

陳偉東 許寶君

(華中師范大學 政治學與國際關(guān)系學院、 湖北城市社區(qū)建設研究中心， 湖北 武漢 430079)

社區(qū)治理社會化：一個分析框架

陳偉東 許寶君

(華中師范大學 政治學與國際關(guān)系學院、 湖北城市社區(qū)建設研究中心， 湖北 武漢 430079)

學界關(guān)于現(xiàn)代社區(qū)治理不同模式的論述中都包含了社區(qū)治理社會化的理念，從行政化到社會化已成為現(xiàn)代社區(qū)治理的必然轉(zhuǎn)向。根據(jù)制度分析與發(fā)展理論，并結(jié)合中國情境，社區(qū)治理社會化包含社會工作者、社會需求、社會組織、社會資源、社會機制和社會技術(shù)六大基礎(chǔ)要素，政府作為一種嵌入性要素，貫穿整個社會化過程。社區(qū)治理社會化機制就是這些社會化要素的排列組合和邏輯構(gòu)建，其涉及到治理主體結(jié)構(gòu)的完善，治理機制和治理技術(shù)的合理選擇以及治理資源的開發(fā)和利用。

社區(qū)治理； 行政化； 社會化； 治理要素； 治理結(jié)構(gòu)

一、問題的提出

自黨的十八大首次提出“社區(qū)治理”以來，社區(qū)治理成為政界和學界熱議的話題。完善社區(qū)治理體系，提升社區(qū)治理能力是推進國家基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。然而，究竟如何進行社區(qū)治理一直處在長期的理論和實踐探索中，并沒有一致的答案。

不過，梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，學界傳統(tǒng)關(guān)于社區(qū)治理模式的論述大致有三種。一是行政模式，即行政主導下的社區(qū)治理；二是自治模式，即社區(qū)自組織主導下的社區(qū)治理；三是統(tǒng)合模式，即行政推動與社區(qū)自治的結(jié)合。①隨著學者把西方治理理論引入到社區(qū)建設，關(guān)于現(xiàn)代社區(qū)治理模式的論述基本形成了“理論+模式”的范式，大致有以下幾類。一是參與式治理模式，強調(diào)居民參與社區(qū)治理。王敬堯認為，政府和公民都是合法權(quán)利的來源，社區(qū)治理的過程就是居民參與不斷深化的過程，善治的本質(zhì)在于政府與公民對公共生活的合作管理；②王芳進一步闡明了公民社會的發(fā)展與社區(qū)治理的取向應當是居民參與，居民參與是社區(qū)治理的內(nèi)源性動力；③陳剩勇則通過對杭州的實證研究，驗證了這種治理模式的可行性。④二是多元治理模式，強調(diào)社區(qū)多元主體的治理能動性。王琳認為，黨委、政府、居民、業(yè)委會、中介組織和非盈利機構(gòu)都是社區(qū)建設的重要力量，有著不同的角色擔當，社區(qū)治理應當是一種多元主體結(jié)構(gòu)的合作共治；⑤程李華在認同和肯定前者多元主體治理理念的前提下，具體闡明了不同主體的功能及其角色構(gòu)建；⑥張平等人則強調(diào)了多元共治中黨委的領(lǐng)導核心作用，將其進一步發(fā)展為“一核多元”模式，⑦以適應中國特色的社區(qū)治理實踐。三是合作治理模式，強調(diào)多元主體和多元要素間的相互合作。張康之指出，后工業(yè)時代應當把多元治理主體和治理要素納入合作治理框架，合作治理是社會治理變革的歸宿；⑧趙守飛等人在合作治理的框架下則明確指出，合作治理是社區(qū)治理的發(fā)展方向，社區(qū)治理應當是多元主體間以及主體內(nèi)部的合作。⑨四是協(xié)同治理模式，強調(diào)參與主體間的整合與協(xié)同。燕繼榮把協(xié)同治理當作善治理論的3.0版，認為“協(xié)同治理”應該是公共治理和社會管理創(chuàng)新的方向。⑩衛(wèi)志民具體論述了我國城市社區(qū)協(xié)同治理模式的必要性及其構(gòu)建路徑；胡小君則進一步明確指出，當前雖然已呈現(xiàn)出多元參與的狀態(tài)，但是各參與主體總體分散，協(xié)調(diào)和整合不足，甚至主體間存在矛盾沖突，需要建立社區(qū)樞紐型組織并通過組織協(xié)調(diào)和組織滲透兩種路徑引導參與主體構(gòu)建協(xié)同治理機制。社區(qū)治理效益不是取決于參與主體的多少，而是取決于參與主體的協(xié)同程度。五是網(wǎng)絡化治理模式，強調(diào)主體間互惠、平等和包容的網(wǎng)絡關(guān)系。陳剩勇、于蘭蘭指出，公共管理要更多地依靠參與者之間既互相依賴又相互獨立的網(wǎng)絡化關(guān)系；周晨虹進一步把網(wǎng)絡化治理理論應用到社區(qū)治理，她認為，網(wǎng)絡化治理提供了解決多元主體參與社區(qū)治理的實施策略，它包含社區(qū)多元化的主體關(guān)系、合作信任的行動模式以及民主協(xié)商的行動規(guī)則，各行動主體要形成相嵌的關(guān)系網(wǎng)絡和多重責任體系。六是主體性互構(gòu)模式，強調(diào)政府主體性、社會主體性和市場主體性相互建構(gòu)。鄭杭生提出了社會互構(gòu)論，認為個人與社會的關(guān)系是相互建構(gòu)的，社會中各類要素之間也是相互建構(gòu)的；放在“小社會”即社區(qū)場域里講，陳偉東進一步豐富了其含義，他認為，社區(qū)共同體是政府、市場和社會有意識建構(gòu)的產(chǎn)物，社區(qū)治理理所應當以社會責任為基礎(chǔ)，以激勵機制為紐帶，促進“政府在場”、“市場在場”和“社會在場”。

雖然這些不同治理模式各有側(cè)重點，但是仔細對比研究發(fā)現(xiàn)，他們都強調(diào)社區(qū)治理的主體性、參與性和和合作性，尤其是強調(diào)了社會力量參與社區(qū)治理的必要性和重要性。這打破了傳統(tǒng)政府主導的社區(qū)治理模式，注重增加社區(qū)治理中的社會性元素。可以說，現(xiàn)代社區(qū)治理就是一個逐漸社會化的過程。然而，社區(qū)治理社會化究竟需要哪些社會化要素？這些社會化要素之間具有怎樣的關(guān)聯(lián)性？又如何有效組合和安排這些要素形成一種啟發(fā)式的社會化治理機制，從而實現(xiàn)由要素創(chuàng)新到制度創(chuàng)新？毋庸諱言，現(xiàn)有的文獻還沒有很好地回應這些問題。一是大多數(shù)只注重構(gòu)建社區(qū)治理社會化的參與主體要素，而忽略了其它諸如社會化資源、社會化技術(shù)等要素；二是政府在社區(qū)治理社會化中的角色界定和功能發(fā)揮沒有清晰表明；三是大多數(shù)只是分散地從社會化要素的某個點論述，沒有形成一個整體的社會化體系和框架；四是一些論述過于籠統(tǒng)和宏觀，無法很好地了解社區(qū)治理社會化具體的要素和運作機制。本文試圖在已有文獻的基礎(chǔ)上，深入討論和剖析社區(qū)治理社會化的要素構(gòu)成及其相互關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上嘗試性地構(gòu)建一個分析框架，以期更好地理解社區(qū)治理社會化趨勢和進程。

二、社區(qū)治理轉(zhuǎn)向：從行政化到社會化

我國社區(qū)建設起初是國家發(fā)起的一場政府行動，社區(qū)治理行政化取向明顯。但是隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，傳統(tǒng)行政化的治理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實治理的需要，社區(qū)治理方式出現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。

(一)行政化：政府主導下的社區(qū)治理

我國社區(qū)建設是至上而下由政府發(fā)動的，其初衷首先是彌補單位制解體后的社會管理真空的需要，是迎合基層行政管理和基層政權(quán)建設的需要，因而有的學者從國家建構(gòu)的視角出發(fā)，把我國社區(qū)稱為“制度性社區(qū)”或“行政性社區(qū)”。所以，社區(qū)居委會常常被潛意識地認為是政府的派出機構(gòu)，社區(qū)治理行政化色彩濃厚。突出表現(xiàn)在：一是治理內(nèi)容行政化。社區(qū)是居民生活的共同體，其治理內(nèi)容應當是居民生活所產(chǎn)生的一些社會性問題和社會性事務。然而由于社區(qū)被行政捆綁，日常主要處理的是政府下達的行政事務，而涉及居民自治事務較少，治理內(nèi)容行政化；二是治理方式行政化。政府沿用傳統(tǒng)行政動員和行政命令的方式治理社區(qū)，社區(qū)居委會基本按照政府的部署和安排開展工作；同時，由于居委會受“行政慣性”的影響，也常常習慣于用行政的方式去發(fā)動居民參與，效果卻不理想；三是治理資源行政化。一方面治理資金行政化。社區(qū)工作經(jīng)費絕大部分來源于政府撥款，并由街道統(tǒng)一管理，社區(qū)使用經(jīng)費須向街道申請，由街道審批，這就造成了“端誰的飯碗歸誰管”的局面；另一方面治理制度行政化。社區(qū)治理所依據(jù)的《社區(qū)自治章程》、《社區(qū)工作制度》等制度都是由政府制定的，行政化傾向明顯。由此可見，在這一階段，社區(qū)被強制納入到政府的行政管理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)治理行政化取向明顯。

雖然行政助推社區(qū)建設是必要的，但是也帶來諸多弊端。一是社會回應性不足。行政化的社區(qū)治理模式中，政府是唯一的治理主體。但是由于政府自身能力和資源有限，難以快速回應社會多樣化、復雜化和個性化需求；同時，由于受行政壁壘的影響，社會組織等其它社會實體難以進入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，因而無法彌補和修復政府治理弊端，從而導致治理失靈或治理失敗；二是社區(qū)自治不足。社區(qū)居委會行政化背離了其自治組織的功能定位，一直處在基層政權(quán)的庇護之中，這種畸形的“委托—代理”關(guān)系導致居委會對行政依賴過大，自治能力不足；同時，由于居民處在一種行政環(huán)境之中，在一定程度上扼殺了其自治的自主性和內(nèi)動力；三是社區(qū)活力不足。行政主導的社區(qū)治理更多強調(diào)的是秩序而非活力。政府更多是考慮自身的偏好，把治理重點放在如何建構(gòu)一套有效的治理秩序以促進基層社會穩(wěn)定，而不太注重培育社區(qū)個性，激發(fā)社區(qū)活力；同時，疊加上居民本身社會關(guān)系和社會網(wǎng)絡的碎片化和原子化，社區(qū)參與意識和參與熱情低下，社區(qū)往往是一潭死水，雖平靜卻無活力。可見，社區(qū)治理行政化弊端不斷凸顯，迫切需要改變和創(chuàng)新社區(qū)治理機制，提升治理效益。

(二)社會化：社區(qū)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向

隨著公民社會發(fā)展不斷成熟，社會參與的自覺性和自主性不斷增強，原有行政化的社區(qū)治理機制已經(jīng)越來越不能適應現(xiàn)代社會的發(fā)展需要，社會治理社會化是社會發(fā)展的客觀規(guī)律和主體趨勢。對于社區(qū)而言，社區(qū)已逐步進入內(nèi)涵式發(fā)展階段，這種社會化趨勢日益凸顯，社區(qū)治理出現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)向。突出表現(xiàn)在：一是治理主體逐漸多元。政府不再是唯一的治理中心，社區(qū)居民、社會組織、轄區(qū)企事業(yè)單位等社會主體也逐漸被納入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理體系，并在其中發(fā)揮了重要的作用；二是居委會功能逐漸歸位。通過在街道建立行政服務中心、社區(qū)工作服務站等措施，逐漸剝離社區(qū)居委會的行政職能；同時，全國各地都在開展社區(qū)減負增效工作，不斷減少居委會的行政負擔，讓其有充裕的時間和精力投入到社區(qū)自治和為民服務中去。三是政社關(guān)系逐步理順。通過建立職責清單制度、部門工作進社區(qū)準入制度等措施，逐漸規(guī)范區(qū)、街道和社區(qū)的權(quán)利和職責，政府與社區(qū)之間關(guān)系逐步理順。四是社會組織發(fā)展迅速。通過降低社會組織登記門檻，建立社會組織發(fā)展基金等措施加快了社會組織發(fā)展步伐；同時，通過建立政府向社會組織購買服務等制度，讓其充分參與到了社區(qū)治理和服務中。社組織的快速發(fā)展拓展了社會的包容力和多元格局，增大了社會資本，加速了社會化進程；五是居民參與意愿增強。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，居民的個體性、自主性不斷增強。他們越來越重視自身權(quán)益，反對政府對公共事務的壟斷，要求與政府建立一種合作、信任、平等的關(guān)系，并踴躍參與到各類社會事務中，參與意愿和參與能力都逐漸增強。由此可見，社區(qū)治理社會化的一些要素在不斷萌生，這種社會化趨勢隨著社區(qū)治理的深入推進而愈加明顯。

社區(qū)治理社會化和社區(qū)治理行政化兩種治理模式有很大的區(qū)別(見表1)。具體而言，前者在治理主體上，強調(diào)多元主體的多元供給，以多元化應對復雜化；在治理結(jié)構(gòu)上，強調(diào)破除傳統(tǒng)行政的層級制，建立一種扁平化、網(wǎng)絡化和合作化的治理結(jié)構(gòu)；在治理原則上，強調(diào)參與優(yōu)先，注重發(fā)揮各類主體的積極性、能動性和創(chuàng)造性；在治理目標上，注重激發(fā)和釋放社會活力，而并非單一的追求社會秩序和社會穩(wěn)定；在治理手段上，強調(diào)根據(jù)具體情況和實地情景采取靈活多樣的手段；在治理方式上，強調(diào)政府與社會、政府內(nèi)部、社會內(nèi)部的協(xié)商溝通；在治理導向上，注重以居民需求為導向，杜絕行政“拍腦袋”式?jīng)Q策；在治理資源上，強調(diào)減少對行政資源的依賴，注重開發(fā)、利用和整合各類社會資源。

表1 行政化與社會化兩種社區(qū)治理模式比較

比較發(fā)現(xiàn)，社會化的治理方式優(yōu)勢明顯。首先，有利于優(yōu)化配置資源。一方面能夠減少對行政資源的依賴，減輕政府財政負擔；另一方面又能利用非政府組織、社會服務機構(gòu)等民間社會資源，破除“政府財政負擔過重、社會資源浪費閑置”的困境，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置；其次，有利于彰顯基層民主。社區(qū)治理社會化的過程實際上就是公民社會不斷發(fā)展的過程，是一個居民自治不斷深化的過程。它注重公眾意志，號召多元主體參與，政府與社會擁有平等的話語權(quán)，促進了基層民主的發(fā)展；最后，有利于提升服務水平。社區(qū)治理社會化打破了傳統(tǒng)政府單一的社區(qū)公共服務供給模式，以企業(yè)為主體的商業(yè)服務和以社會組織為主體的公益服務被納入社區(qū)服務供給體系，這有效克服了政府兜底式的保障服務和平均式的同質(zhì)服務的弊端，提升了服務水平，滿足了居民多樣化的需求。

三、社區(qū)治理社會化的要素構(gòu)成

盡管社會化成為社區(qū)治理的必然趨勢，但是如何進行社會化治理，社區(qū)治理社會化包含哪些核心要素和關(guān)鍵節(jié)點仍是一個值得討論的問題。傳統(tǒng)社會學意義上的“社會化”是指人們獲得個性并學習其所在社會的生活方式的社會相互作用過程。現(xiàn)代社會化的內(nèi)涵已經(jīng)超出了社會學的范疇。本文中的“社區(qū)治理社會化”是指各類社會成員和社會主體遵循社會發(fā)展邏輯，共同管理社會事務，參與社區(qū)治理，共享發(fā)展成果的過程。這個社會化過程是由一系列要素構(gòu)成的。

(一)理論基礎(chǔ)：制度分析與發(fā)展理論

制度分析與發(fā)展理論認為，分析一種制度首先要分析這種制度所包含的啟發(fā)式要素，無論是那種制度其都必須處理好五個問題。換句話說，建構(gòu)一項制度必須包含五種啟發(fā)式要素才能使其有運轉(zhuǎn)的可能。這五大要素為：一是資源。它是制度存在和運作的物質(zhì)基礎(chǔ)。資源的開發(fā)、利用和配置對制度的選擇和運行有重要的影響；二是可用于把資源轉(zhuǎn)化成有價值的商品或服務的技術(shù)。它是一種可操作的方法，是轉(zhuǎn)化的中介體；三是文化素質(zhì)，包含有一定深度的思想、可溝通的語言以及具有歸屬感的共同體。共同體是一個抽象的概念，在現(xiàn)實中更多地變現(xiàn)為一種組織或社群；四是個人的欲望、意志和偏好，實際上就是個體需求；五是使個人能夠有效表達自己利益并合理安排人們關(guān)系的制度安排。這種制度安排實際上更多表現(xiàn)為一種機制，即如何找到有效的機制表達和落實個體需求。簡而言之，即為資源、技術(shù)、文化(思想、語言和組織)、需求和制度。這五大要素相互影響、相互作用，并統(tǒng)一在制度分析框架之中，最終目的都是為了滿足個體需求。

圖1 社區(qū)治理社會化要素及其相互關(guān)系圖

我們也可以把社區(qū)治理社會化看作是一項制度安排，其同樣也適用于制度分析和發(fā)展的邏輯。制度分析和發(fā)展所包含的啟發(fā)式要素為社區(qū)治理社會化要素的構(gòu)成分析提供了參考。其中，文化要素中的思想因子我在前面已經(jīng)分析了，其實際上就是一種社會化理念，這種理念貫穿整個社區(qū)治理進程，這里我就不再贅述。語言對社區(qū)治理社會化沒有影響，因為大家都擁有共同的語言文化，不存在語言障礙，能夠有效溝通，故而這里就主要探討文化中的組織要素，同時，除了奧斯特羅姆等人分析制度所包含的以上要素外，筆者認為，制度的運行必須由人的推動。這里的人并不僅僅是一種實體，更是一種人力資本，包括人的實體及其所具備的知識和技能。因而，社區(qū)治理社會化要素實際上就包含人才、需求、組織、資源、機制和技術(shù)六大基本要素，具體表現(xiàn)為社會工作者、社會需求、社會組織、社會資源、社會機制和社會技術(shù)(見圖1)。

(二)基礎(chǔ)要素：六大要素

1.邏輯起點：居民需求

社區(qū)治理的初衷和歸宿都是滿足居民的需求，居民需求是創(chuàng)新社區(qū)治理的邏輯起點。社區(qū)治理社會化要遵循以人為本的原則，每個社會化環(huán)節(jié)都要考慮居民的需求和利益。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求從低到高包含生理、安全、社交、情感和自我實現(xiàn)五類。歸根到社區(qū)，生理需求主要是指居民賴以生存的衣、食、住、行等物質(zhì)需求，這需要充足的社區(qū)公共產(chǎn)品和服務。社區(qū)治理社會化過程中尤其要注重弱勢群體和邊緣群體的生理需求；安全需求主要是社區(qū)治安和安全，包括財產(chǎn)安全和人生安全兩方面，這就需要創(chuàng)建一個和諧安全的社區(qū)環(huán)境；社交需求主要是社區(qū)居民間的日常交流和溝通。居民只有在交流互動中才能獲得友誼，增進感情，提升社區(qū)認同感和歸屬感，形成情感共同體。這就需要建立良好的交流平臺和溝通渠道；尊重需求主要是指居民希望能夠得到他人或組織的認可和尊重，這就需要建立民主誠信的生態(tài)環(huán)境和公平公正的評價機制；自我實現(xiàn)的需求主要是指居民能夠通過自身能力和優(yōu)勢激發(fā)潛能，實現(xiàn)抱負，這就需要社區(qū)提供一個展示才華、施展拳腳的舞臺。

2.人力資本：社會工作者

社會工作的價值理念契合了社區(qū)治理和發(fā)展的目標，社區(qū)治理社會化需要一批專業(yè)的社會工作者。秉承助人自助的理念并運用專業(yè)社會工作方法解決社會問題的社會工作者在社區(qū)治理中擔當了重要的角色。一方面，社會工作者為社區(qū)治理提供人力資本和智力支持，使社區(qū)治理有了主體依靠。社會工作者首要使命是為居民服務，他們能夠為居民提供個性化、專業(yè)化和多樣化的服務，從而可以在很大程度上滿足居民的現(xiàn)實需求；同時，社會工作者不僅僅只是服務，而是通過服務解決社會問題，實現(xiàn)社會治理。王思斌教授將此總結(jié)概括為服務型治理，即治理寓于服務之中。另一方面，我國社區(qū)治理正在從官僚主義和行政方法向社會化的專業(yè)主義階段轉(zhuǎn)型，社會工作者的參與意味著專業(yè)社會工作方法的介入。其順應了社區(qū)治理專業(yè)化的態(tài)勢，打破了傳統(tǒng)行政治理的路徑依賴，這也正是社區(qū)治理社會化的目標和價值所在。

3.組織載體：社會組織

社會治理需要向以社會組織和公眾為主體、社會自主管理為核心的自組織、協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)型，社區(qū)治理社會化關(guān)鍵也是以社會組織為核心的社會力量的參與。一方面，以社會組織為主體的公益服務豐富了社區(qū)服務內(nèi)容，滿足了居民需求；同時，社會組織通過承接政府公共服務主動參與社區(qū)治理，改變了傳統(tǒng)政府中心的治理格局，調(diào)整了政府與社會組織之間的權(quán)責關(guān)系，這正是社區(qū)治理行政化向社會化轉(zhuǎn)變的有效路徑；另一方面，以社會組織為載體的組織化參與，能夠有效提升社區(qū)參與效益，快速推動社區(qū)治理社會化進程。社區(qū)治理社會化本質(zhì)是居民參與，而傳統(tǒng)的個體化參與要么是一種精英參與，排斥大眾；要么是一種分散參與，效益不高。組織化參與是一種大眾參與，能夠把分散化的、原子化的居民凝聚起來，而民間社會服務組織是實現(xiàn)社會再組織化的重要力量。

4.物質(zhì)基礎(chǔ)：社會資源

“離開了資源談社區(qū)治理和服務，只能是無本之木，無源之水。”在社區(qū)建設的初始階段，行政資源的注入快速推進了社區(qū)建設。但是隨著社區(qū)建設的不斷推進以及居民需求利益結(jié)構(gòu)的變化，一方面，有限的政府資源難以滿足居民的眾多需求；另一方面，體制性資源的需求響應及效率低下，無法滿足個性化需求等弊端日益暴露。因而這就需要配置一種可補充性或可替代性資源，社會資源就是一種很好的選擇。社會資源又稱民間資源，包括物質(zhì)資源、經(jīng)濟資源、技術(shù)資源、組織資源以及社會資本等，具有數(shù)量多、彈性強、流動大的特點。把社會資源作為社區(qū)治理社會化的基礎(chǔ)，一方面促進了資源的優(yōu)化配置，避免了社會資源的閑置和浪費，同時也減輕了政府的供給壓力；另一方面調(diào)整了國家與社會之間關(guān)系。國家與社會關(guān)系濃縮和聚焦于一點即社會資源的汲取與配置，社會資源配置方式的變化必將帶來兩者關(guān)系的調(diào)整。

5.運作機制：社會機制

傳統(tǒng)政治學、社會學意義上的社會機制是指社會機體內(nèi)部相互聯(lián)系、相互作用的方式。本文中的社會機制是相對于行政機制而言的，它不是縱向命令形成的，而是通過橫向溝通形成的一種促進多元主體合作解決社會問題的方式方法和調(diào)解手段。社區(qū)治理社會化的核心在于多元社會主體的參與，那么怎樣鏈接這些社會主體形成一個多元的治理網(wǎng)絡？這就需要一套有效的機制。傳統(tǒng)等級式、單一僵化的行政機制無法契合多元主體平等協(xié)商的意愿和要求，也無法及時應對多變的、復雜的社會問題。網(wǎng)絡化的、多樣靈活的社會機制能夠有效地規(guī)避這些問題。社會機制具有以下特點：一是公共性。社會機制都是解決的與公眾利益相關(guān)的社會公共問題；二是責任性。它強調(diào)參與主體的責任意識和客觀公正的態(tài)度；三是平等性。它強調(diào)參與主體的平等性，主張尊重個人或組織的觀點和意見，并合理吸收，達成共識。一套健全的社會機制能夠有效地聯(lián)結(jié)相關(guān)利益主體，在尊重成員意志的基礎(chǔ)上尋求集體意識的最大公約數(shù)。

6.技術(shù)支撐：社會技術(shù)

制度是個好東西，但也要需要能夠落實制度的技術(shù)和方法。所謂技術(shù)就是指人類改造社會、自然以及人類本身的活動中所應用的方法和手段的總和。從廣義上講，技術(shù)可以分為自然技術(shù)和社會技術(shù)。本文中的技術(shù)是指社會技術(shù)，它是社會科學理論轉(zhuǎn)向社會實踐的中介環(huán)節(jié)，是社會科學發(fā)生實際作用的手段。社會技術(shù)具有以下特點：一是可操作性。這是技術(shù)的本質(zhì)特征，也是理念和制度得以落實的關(guān)鍵；二是軟技術(shù)性。這是相對自然的硬技術(shù)而言，它調(diào)正的是人與人、組織以及社會之間的關(guān)系，更多表現(xiàn)為一種軟操作和軟約束；三是綜合性。它是綜合運用政治學、社會學、心理學、管理學等多種學科知識和思維模式的結(jié)果；四是人文性。它強調(diào)以人為本的實施和公平公正的結(jié)果，是一種人性化的技術(shù)。社區(qū)治理社會化需要一套社會技術(shù)將社會化的理念、制度以及措施予以落實，否則只能是紙上談兵，最終陷入“有想法、沒辦法”的困境。

(三)嵌入要素：政府角色的認識和重塑

有些學者認為，既然強調(diào)社會治理的社會化過程，那么就要著重凸顯出“社會本位”，政府就應該在社會化中退出，讓社會自主運轉(zhuǎn)。筆者認為，這類觀點值得商榷，這是對社區(qū)治理社會化簡單地字面理解或是一種誤讀。社區(qū)治理社會化并不就意味著政府的退出或權(quán)力的削弱，而是要構(gòu)建起一種政府在支配社會生活方面“權(quán)力類別多元化”的狀態(tài)。相反，政府不但不能退出，而且還要在社會化過程中積極作為。

社區(qū)治理社化作為一種制度變遷的過程，要遵循制度變遷的邏輯，諾斯的制度變遷理論對我們會有所啟發(fā)。雖然他強調(diào)的是宏觀上國家制度的變遷，但是對于微觀上的社區(qū)治理制度變遷也有一定的借鑒意義。諾斯在分析產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、國家及意識形態(tài)(制度變遷理論的三大基石)的基礎(chǔ)上建構(gòu)出了有關(guān)制度變遷動力機制的一般分析框架，即制度變遷需求和供給分析框架。由該框架可知，制度的社會需求是產(chǎn)生制度變遷的前提，但是這種需求要得到制度制定者的認同時才會產(chǎn)生制度供給。國家(政府)擁有合法地壟斷并使用暴力的權(quán)力，因而能夠?qū)嵤┨囟ǖ闹贫劝才牛瑖?政府)在制度變遷中有著重要的地位。對于我國而言，制度變遷所要求的市場性要素(如產(chǎn)權(quán)界定)并不完善，政府的作用也就更加凸顯，只有在政府制度的保護和推動下，制度創(chuàng)新才會成功。我國社區(qū)建設進程實際上是一個典型的由國家推動的制度變遷的過程，正所謂“所有政策措施都源于政府，始于政府。”所以，在社區(qū)治理社會化進程中尤其要注重發(fā)揮政府的積極作用。

同時，諾斯也特別強調(diào)了組織在制度變遷中的作用，他認為制度是游戲的規(guī)則，組織是角色，制度變遷是制度與組織的互動過程及其結(jié)果。這也就需要我們辨別社區(qū)治理社會化中各類組織(包括政府、社區(qū)自組織、社會組織等)的角色及其相互關(guān)系，尤其要注重政府和其它社會性組織的邊界和功能，就如諾斯所言，“沒有國家辦不成事，有了國家又有很多麻煩”。雖然如上文所講，發(fā)揮政府的積極作用很有必要，但是強調(diào)政府作用并不意味著是傳統(tǒng)意義上的政府對社會的控制，值得注意的是，政府是要合理地嵌入到社區(qū)治理中去。一方面要主動作為，根據(jù)社會需求制定社會化措施，全面推動社區(qū)治理行政化向社會化轉(zhuǎn)變；另一方面要主動退出，退出政府管理不好且社會性組織能夠自我管理的領(lǐng)域，增強社會組織等社會力量的自主性和自治性。因而把政府與社會對立起來，簡單籠統(tǒng)地認為社區(qū)治理社會化就是“社會中心”理念下的“去政府化”行為不符合我國社區(qū)建設的歷史和實際。

(四)要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

社區(qū)治理社會化的各種要素并不是單一存在的，而是相輔相成、相互聯(lián)系的。如圖1所示，各大要素統(tǒng)一在一個四棱柱模型中。其中，社會需求處于至高點，并且連接著其它要素。因為社區(qū)治理社會化歸根到底都是為了滿足居民的需求，其它要素也是以居民需求為導向運作的，所謂“以居民需求為導向，以共同行動為基礎(chǔ)”就是這個道理。社會工作者、社會組織、社會資源和社會技術(shù)構(gòu)成了四棱柱的底座，社會機制處于底座的中心。其中，社會工作者和社會組織作為人力資本和組織資本而存在，是社區(qū)治理社會化不可或缺的主體行動要素，是主體參與結(jié)構(gòu)的核心。當然，居民和其他一些志愿者也是社區(qū)參與的主體，但是要以社會組織為載體的組織化參與才有效益，所以筆者把這些主體要素歸結(jié)到社會組織中。社會資源是社區(qū)社會化得以進行的物質(zhì)基礎(chǔ)。無論是社會組織、居民以及其它群體的參與，還是社會技術(shù)的開發(fā)和運用都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，這是任何制度得以實施的前提。社會機制是開發(fā)社會資源，促進各類社會力量參與，并協(xié)調(diào)其參與行動的方式，是社區(qū)治理社會化得以進行的核心和關(guān)鍵。社會技術(shù)是社區(qū)治理社會化各項制度、機制和措施得以落實的操作工具，如如何發(fā)動和激勵居民參與，如何開發(fā)和利用社會資源都需要一套完整的技術(shù)和流程。政府在社區(qū)治理社會化中發(fā)揮主導作用。它通過一系列制度措施促進自身行動的社會化，然后再合理地嵌入到社區(qū)治理中，形成一種政府合理嵌入和社區(qū)自主治理相結(jié)合的“嵌合式”治理模式。總之，社區(qū)治理社會化要素是理念、結(jié)構(gòu)、制度、資源和技術(shù)的統(tǒng)一，這些要素缺一不可，要素間又相互建構(gòu)，相互影響。

四、社區(qū)治理社會化機制構(gòu)建

機制原本指機器的構(gòu)造及其工作原理，后來引申到社會科學領(lǐng)域，指社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)各種要素、環(huán)節(jié)相互作用、互為因果的運轉(zhuǎn)方式和聯(lián)結(jié)關(guān)系。前面我們已經(jīng)詳細分析了社區(qū)治理社會化的各種要素及其相互關(guān)系，那么要構(gòu)建社區(qū)治理社會化機制也就迎刃而解了，社區(qū)治理社會化機制就是這些要素的合理組合和整合開發(fā)(見圖2)。

(一)內(nèi)生外引：完善治理主體結(jié)構(gòu)

社區(qū)治理社會化需要多元主體的有序參與，通過“內(nèi)生外引”可以把社會力量有序納入到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。“內(nèi)生外引”是基于制度發(fā)展理論的邏輯演繹。“內(nèi)生”有兩層含義：一是內(nèi)生社區(qū)社會工作者。通過加強社區(qū)工作者技能培訓、理論培訓、社會工作師考試培訓和業(yè)余學歷教育培訓等，使其逐步掌握社會工作知識和技能，提升他們的專業(yè)化和知識化水平；二是內(nèi)生社區(qū)社會組織。通過加強社區(qū)社會組織孵化技術(shù)訓練，以居民需求為導向，大力孵化社區(qū)社會組織，并給予相應政策支持，不斷優(yōu)化其成長環(huán)境。“外引”也有兩層含義：一是外引專業(yè)社會工作者。通過制定有吸引力的引進政策，從專業(yè)社會工作機構(gòu)或高校中引進一批具有社會工作專業(yè)知識和技能且熱愛社區(qū)工作的優(yōu)秀人才，同時配套開發(fā)專業(yè)社會工作崗位，做到人盡其用，用盡其才；二是外引專業(yè)社會組織。大力發(fā)展專業(yè)社會組織，通過購買服務、項目化管理等措施將其逐步引入社區(qū)，為居民提供專業(yè)化服務。總之，通過“內(nèi)生外引”進一步完善社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)。

圖2 社區(qū)治理社會化運行機制分析框架示意圖

(二)協(xié)商民主：社會機制的有效選擇

社區(qū)治理社會化需要一種平等溝通的社會機制，協(xié)商民主是一個很好的選擇。簡單地講，協(xié)商民主就是指“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式,,參與公共決策和政治生活。”它以公民參與決策作為民主的核心價值，完善了對民主的理解，具有以下特點：一是參與主體的平等性。它強調(diào)在協(xié)商場域中，任何參與者都有充分發(fā)表意見的權(quán)利，沒有身份的尊卑，只有觀點的不同；二是參與主體的責任性。它既強調(diào)參與的權(quán)利，也強調(diào)參與的責任。每位參與者都要遵守協(xié)商規(guī)則，尊重他人意見的同時也要提出自身有建設性的意見，不能是“一言堂”或“沉默者”；三是協(xié)商議題的公共性。協(xié)商的主題都是公共問題，而不是私人問題，協(xié)商的目標也是為了達成集體共識，最大限度增進公共利益；四是協(xié)商過程的有序性。在協(xié)商過程中，每個人要理性地發(fā)表自己意見以及反駁他人觀點，注重在傾聽的基礎(chǔ)上有序討論爭辯，做到“你說我聽，你聽我想”。協(xié)商民主這些特性很好的契合了社區(qū)治理社會化的要求，它通過平等溝通將多元主體納入到一個參與網(wǎng)絡，在協(xié)商中尋求共識，在共識下采取行動。

(三)行政撬動：開發(fā)利用社會資源

社會資源是社區(qū)治理社會化得以進行的前提，如何開發(fā)利用社會資源至關(guān)重要。但是開發(fā)社會資源難度較大。一方面社會資源具有分散性和隱秘性，不容易察覺和整合；另一方面一些社會主體參與社區(qū)建設意識薄弱，不愿將資源投入到社區(qū)。目前大部分社區(qū)都只是在打“感情牌”，即通過私人情感爭取社會資源，缺乏制度性措施。筆者認為，通過行政撬動社會資源是一條可選的路徑。社區(qū)治理社會化并不排斥行政力量，相反，要充分利用行政權(quán)威去撬動社會資源，常用方法有：一是購買服務。制定政府向社會組織購買服務的制度化、常態(tài)化機制。政府通過與社會組織合作將社會資本引入到公共治理，這樣既開發(fā)了社會資源，也促進了社會力量的成長。二是政策引導。通過制定一系列政策推動企事業(yè)單位參與社區(qū)治理。如建立企事業(yè)單位社會責任評估指標體系和評估辦法，提高他們主動承擔社會責任的積極性。三是搭建平臺。政府舉辦公益洽談會，廣泛邀請企業(yè)、愛心人士、各種基金會參與，并號召其為社區(qū)公益項目提供一些資金和技術(shù)支持。

(四)開放空間會議技術(shù)：社會技術(shù)的實際運用

社區(qū)治理社會化需要一套可操作的技術(shù)讓制度實施得以可能，開放空間會議技術(shù)是一個很好的選擇。開放空間會議(Open Space Technology)是一種來源于歐洲的會議技術(shù)，它能夠使協(xié)商民主有效運轉(zhuǎn)起來。這是因為，首先它有一套協(xié)商民主的理念。“開放空間的精神就是自動自發(fā)、熱情與負責”，它強調(diào)伙伴、參與、分享和責任的理念。參與者無論是職務的高低還是財富的多少都是一種伙伴關(guān)系，沒有地位的懸殊差別。大家都擁有平等的話語權(quán)，都要勇于發(fā)言，積極參與討論；同時，在會議過程中都要保持負責的態(tài)度，要敢于分享自己的觀點，觀點沒有對錯，要學會傾聽和包容。其次，它有一套可操作的技術(shù)流程。開放空間會議從場地布置，到議題提出，再到分組討論、思路建議，最后到協(xié)商表決、方案制定的每個環(huán)節(jié)都有可操作的方法，并且這個過程本身也就是一個平等協(xié)商的操作流程。社區(qū)治理社會化是通過協(xié)商民主機制來運作的，開放空間會議技術(shù)能夠有效地使協(xié)商民主落地。尤其是近年來，國內(nèi)學者在充分吸收國外開放空間會議技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，將其本土化，開發(fā)了一套包括需求調(diào)查技術(shù)、點子群技術(shù)、反思式學習技術(shù)在內(nèi)的“開放空間會議技術(shù)+”的技術(shù)體系，這使得民主協(xié)商變成現(xiàn)實，居民自治得以實現(xiàn)。

五、結(jié)論

關(guān)于社區(qū)治理模式，無論是學者們提出的參與式治理模式、多元治理模式、協(xié)同治理模式，還是合作治理模式、網(wǎng)絡化治理模式、主體性互構(gòu)模式，其共同點都是主張把社會力量和社會性元素納入治理結(jié)構(gòu)和治理體系，歸結(jié)到一種模式即社區(qū)治理社會化模式。社會化治理強調(diào)從居民多元化、個性化的需求出發(fā)，構(gòu)建一種扁平化、網(wǎng)絡化的多元共治結(jié)構(gòu)，并充分發(fā)揮各類主體的能動性和創(chuàng)造性，綜合運用各類社會資源和各種方式，不斷滿足社會需求、解決社會問題、激發(fā)社會活力。

社區(qū)治理社會化是以社會需求為導向，以社會資源基礎(chǔ)，以社會工作者和社會組織為主體結(jié)構(gòu)，綜合運用社會機制和社會技術(shù)的結(jié)果。這一組社會性要素相互作用、相互建構(gòu)共同推進社區(qū)治理社會化進程。但值得注意的是，社區(qū)治理社會化并不意味著政府的退出，相反，政府要積極采取社會化行動合理嵌入到社區(qū)治理中。如將一些事務性、技術(shù)性和輔助性的事務通過購買服務等方式依法交給社會組織等社會力量承接。社區(qū)治理社會化機制是其社會化要素的排列組合和邏輯建構(gòu)，有效開發(fā)社會資源，合理選擇社會機制和社會技術(shù)對于提升社區(qū)治理效益至關(guān)重要。

治理模式的轉(zhuǎn)化主要是制度變遷的結(jié)果，由諾斯的制度變遷理論可知，任何制度的變遷都是社會需求和政府供給的結(jié)果。社區(qū)治理行政化到社區(qū)治理社會化實際上是社區(qū)治理制度的變遷和治理模式的轉(zhuǎn)換。這個轉(zhuǎn)型是自上而下強制性制度變遷和自下而上誘致性制度變遷共同作用的結(jié)果，其間伴隨著政府和社會關(guān)系的調(diào)整和張力的調(diào)適。因而在社區(qū)治理社會化中，我們要避免兩種極端取向：一是強調(diào)政府的主導的作用就是“政府中心論”的回歸；二是強調(diào)社會性元素就是“社會中心論”的運用。筆者認為，任何帶有“中心-邊緣”論的觀點都不能有效地回應和解決社區(qū)治理社會化進程的一些多元需求和復雜問題，社區(qū)治理社會化是國家行動和社會行動相互作用的結(jié)果。

注釋

①魏娜：《我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》2003年第1期。

②王敬堯：《參與式治理：中國社區(qū)建設實證研究》，北京：中國社會科學出版社，2006年，第17頁。

③王芳：《公民社會發(fā)展與我國城市社區(qū)治理模式選擇》，《學術(shù)研究》2008年第11期。

④陳剩勇：《參與式治理：社會管理創(chuàng)新的一種可行性路徑》，《浙江社會科學》2013年第2期。

⑤王琳：《社區(qū)治理的多元主體結(jié)構(gòu)》，《社會主義研究》2006年第4期。

⑥程李華：《城市社區(qū)多元治理模式的構(gòu)建》，《長白學刊》2013年第4期。

⑦張平、隋永強：《一核多元：元治理視域下的中國城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)》，《江蘇行政學院學報》2015年第5期。

⑧張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學研究》2012年第3期。

⑨趙守飛、謝正富：《合作治理：中國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向》，《河北學刊》2013年第5期。

⑩燕繼榮：《協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道》，《中國行政管理》2013年第2期。

責任編輯 王敬堯

Socialization of Community Governance： An Analytical Framework

Chen Weidong Xu Baojun

(Institute for Political Science， Hubei Urban Community Building Research Center， Central China Normal University， Wuhan 430079)

All the discussions about different modes of modern community governance in academia includes the concept of socialization of community governance. From administrativization to socialization has become the inevitable turn of modern community governance. According to the theory of institutional analysis and development， combining with the situation of China，the socialization of community governance includes six basic elements： social workers； social demand； social organizations； social resources； social mechanism and social technology. As an embedded element， government runs through the whole process of socialization. The socialization mechanism of community governance is the interaction and logical construction of these social elements， which relates to the improvement of governance structure， the reasonable choice of governance mechanism and technology， the development and utilization of governance resources．

community governance； socialization； administrativization； element； framework

2016-10-18

國家社會科學基金重點項目“我國城市社區(qū)建設的方向與重點研究”(15AZD021)；重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“城市社區(qū)服務治理的要素培育與機制整合研究”(16SKGH176)； 教育部人文社會科學研究一般項目“空間正義視角下‘社區(qū)公地’治理研究”(15YJC840027)