國家審計監督全覆蓋初探

曹飛

黨的十八屆四中全會從全面推進依法治國的高度，首次將審計監督納入黨和國家監督體系，明確了國家審計的重要地位，并提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。國務院《關于加強審計工作的意見》對審計全覆蓋作了更為制度化的規定。新形勢下，國家審計被賦予了新的定位和要求，理解審計監督全覆蓋的含義并結合實際探索有效的實施路徑是推動國家審計轉型升級、切實履行監督職能的重點和難點。

一、國家審計全覆蓋制約因素分析

（一）審計力量有限，制約了審計全覆蓋的實現。隨著審計事業的不斷發展，對審計人員能力素質等方面的要求也不斷提高，審計人員無論在業務能力方面還是溝通技巧方面都需要具有較高的水平，同時還需要有包括財會、審計、法律等方面較為全面的知識結構。除此之外，伴隨著計算機技術的廣泛應用，被審計單位信息化水平的不斷提升，要求審計人員還應具備較高的計算機應用能力。這就決定了審計人才的培養是需要經歷一個漫長的過程，目前在我國各級審計機關中審計力量薄弱是一個普遍問題。同時國家審計隊伍中總體計算機技術力量還較為薄弱，在對信息化程度較高的審計對象審計中，需要涉及大量數據，有些甚至是海量數據，而緊靠傳統審計方法很難完成審計任務，必須要采用計算機審計，通過在大數據中篩選，鎖定疑點，發現線索。大數據時代下的審計更需要掌握計算機技術、網絡技術、數據庫技術和審計知識能力的復合型人才，而目前審計隊伍對數據倉庫、數據集市和數據挖掘等技術掌握的人才還較為缺乏。同時目前的國家審計項目開展中，其他審計力量沒有很好地發揮作用。國家審計同社會審計、內部審計之間沒有很好的協調配合，審計機關中沒有最大限度整合內部項目資源和人力資源，這些都影響到國家審計監督全覆蓋目標的實現。

（二）審計監督的對象眾多，工作量大。《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期內至少審計1次，對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計。還要求充分發揮審計監督作用，通過審計全覆蓋發現國家重大決策部署執行中存在的突出問題和重大違紀違法問題線索，維護財經法紀，促進廉政建設；反映經濟運行中的突出矛盾和風險隱患，維護國家經濟安全；總結經濟運行中好的做法和經驗，注重從體制機制層面分析原因和提出建議，促進深化改革和體制機制創新。審計機關審計力量有限，每年可以完成的審計項目是一定的，在保證完成關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計的情況下，再開展其他審計的審計力量就非常有限了，如果再保證對重點部門、單位每年審計的情況下，審計機關很難再抽出人力對其他審計對象進行審計，這就使得在有限的人力情況下很難確保國家審計監督達到不留盲區和死角的全覆蓋。

（三）審計信息資源不足制約了審計效率。審計中要完成好審計任務必須依賴大量的信息資源，既包括相關法律法規制度規定，也包括一些如財政、工商、稅收、其他相關監管等外部信息，目前審計機關雖然建立了相關法規庫，但內容還不夠全面，大量的信息需要靠審計人員通過網絡搜索，同時審計機關同財政、工商、稅收、其他相關政府部門沒有有效的信息資源共享，不能充分利用外部信息資源成果，這些都制約了審計效率的提高。如在對銀行審計中，借款人的信息主要還是根據借款資料反映，如果能夠掌握相關工商、稅務以及行業監管部門相關信息將會極大的提高審計效率，便于審計及時發現疑點線索，而目前這些信息都只能依靠審計人員通過互聯網搜索和被審計單位配合提供相關資料。

（四）審計手段有限、相關法律體系建設滯后制約了審計的深度和廣度。審計監督“全覆蓋”不能是簡單的數量覆蓋，不是走馬觀花，更要求在審計深度和廣度上下功夫，要確保對每個項目都能夠做到審深、審透。但目前審計中審計手段有限，審計資料還是主要依靠被審計單位提供，審計工作的開展與被審計單位配合程度有很大關系，例如筆者從事的金融審計工作中，很多單位將業務拓展等費用不再以票據報銷的方式列支，而是以工資的形式直接發放給營銷員、客戶經理個人賬戶，在這種情況下，如果當事人不能積極配合說明資金使用情況的話，對這些費用支出真實性、合規性的審計將非常困難，因此加強審計“監督全覆蓋”需要不斷提高被審計單位依法接受審計的意識和配合審計工作的主動性。另外按照審計監督“全覆蓋”的要求，審計監督的覆蓋面逐漸要向生態、環保、自然資源等領域延伸，但目前相關法規還沒有及時的建立和完善，致使對這些新領域在開展審計工作時出現無法可依的局面。

二、開展國家審計監督全覆蓋的建議

（一）整合審計資源，注重人才培養。合理利用多方審計力量，對審計項目資源和人力資源有效整合，充分發揮各自優勢，形成審計合力。一是隨著省以下地方審計機關人財物管理改革，由省廳統一制定全省審計任務，按照全省一盤棋的思路對審計項目統籌管理，避免重復審計。二是實施全省上下協同作戰，形成地方審計資源合力。隨著經濟社會的不斷發展，審計的要求和業務也日趨復雜，往往會涉及到多個專業，緊緊依靠單一的處室難以很好的完成審計業務，同時按照審計“全覆蓋”要求，揭示體制、機制方面以及經濟社會運行全局性、系統性的問題，就需要充分整合各處室、各地方審計機關的審計力量，通過制定統一的工作方案、設定統一的審計目標、實施統一的質量控制管理，整合地方審計機關資源，合理調配各級審計人員，實施全省上下協同作戰，形成地方審計資源合力，提高審計效率，并從宏觀和整體上對審計成果進行提煉，確保審計效用最大化。如在全國地方性政府債務審計中，各地方審計機關按照統一方案和目標協同作戰，取得了較好的審計效果。三是注重復合型審計人才的培養和鍛煉，審計歸根結底還是需要人力去完成，審計人員的知識、水平、能力直接影響到了審計的最終成果，要建立全省審計人才庫，制定一定的激勵措施，調動審計人員學習的積極性和主動性，加強審計隊伍的傳幫帶，促進審計人員知識、水平、能力的不斷提升，同時還要注重發揮內部審計作用，要能夠有效利用內部審計的成果，促進審計效率的提升。

（二）突出審計重點，做到有的放矢。審計監督的對象多，工作量大，要實現審計在質和量上“全覆蓋”就必須要明確審計重點，有的放矢，使有限的審計資源能夠直擊影響公共利益最大化和國有資產、國有資源配置最優化以及評價領導干部經濟責任履行情況的主要環節，提高審計效率和審計監督的影響力。要做到突出重點、有的放矢，筆者認為一是可以通過開展管轄范圍內的審計對象摸底調查工作，摸清審計對象底數，充分掌握審計對象的發展、變動情況，明確審計對象的審計重點和風險隱患，摸清公共資金、國有資產和國有資源的管理領域內審計監督的盲區，這樣既能為審計項目計劃安排提供思路，同時也有利于審計機關更好的貫徹審計“全覆蓋”要求。二是在充分調查研究的基礎上，圍繞審計“全覆蓋”要求，按照有重點、有步驟、有深度、有成效的推進審計工作，對管理和使用公共資金、國有資產、國有資源的重點單位安排專項審計，對非重點單位可以采取自查和抽查相結合的方式進行動態監督，同時結合科學、合理的審計頻率對專項審計對象進行動態調整。三是對關系國民經濟發展，民生問題和社會穩定的重點領域要緊密關注，確保審計監督在維護國家財政資金收支的真實性、合法性、效益性以及促進國家相關政策措施落實中的重要作用。

（三）加強信息化建設，提高審計效率。隨著大數據時代的到來，能否及時掌握相關數據信息將直接影響到審計工作的開展和審計效率的提高，因此要貫徹審計監督“全覆蓋”就必須高度重視審計信息化建設。一方面政府應主導建立起能夠實現審計、財政、工商、稅收以及其他相關政府部門信息共享的數據信息系統，使相關信息資源能夠在部門間及時傳遞，使政府各部門能夠有效利用外部信息資源成果提高工作效率。另一方面審計機關要加強自身信息化建設和應用，通過建立省級審計數據系統，實現各級審計機關內部資源和成果共享，審計機關與審計現場信息資源共享；要借鑒社保和地稅聯網審計的經驗，進一步拓展聯網審計的廣度，利用先進的計算機技術對被審計對象進行動態實時監測，實現“全覆蓋”。

（四）注重審計方法的創新和審計經驗的總結。按照劉家義審計長提出的“全覆蓋要有深度、有重點、有步驟、有成效”要求，審計部門必須要增強自身能力，通過對審計方法的不斷創新和審計經驗的充分總結，實現審計監督“全覆蓋”。一是要充分運用數字化審計方式，建立行業大數據綜合分析平臺，使審計不再局限于傳統的地毯式查賬方式，而是通過分析平臺對審計對象的數據歸集、分析、研究和提煉后的精準發力，以陜西省審計廳建立的農信社審計分析平臺為例，通過對全省農信社數據的充分分析、研究，再有的放矢派出審計組進行問題核查，既提高了工作效率也能在宏觀層面反映出全省農信社經營管理中存在的普遍性突出問題。二是審計中要加強對審計方法和經驗的探索和總結，建立起一套經驗總結的工作機制，特別是對審計發現的一些新的違法違規情況、審計中運用較為有效的新的審計方法、對大型國有集團公司審計方法和經驗進行及時、充分的總結、分析、提煉，形成類似于案例庫的題庫，通過這樣的積累、創新、再積累、再創新的滾動方式，案例庫的內容將為審計人員的拓寬審計視野和審計思路、提高審計效率和審計針對性提供強大的支持，有利于審計發現問題的查深查透，形成更多的市計成果。