關于建立縣鄉人大代表履職評價體系的研究

邱根明 許雁軍 陳裕

目前，各地人大普遍運用的代表履職評價模式主要有三種：代表履職考核、代表履職登記、代表述職評議。由于法律對其具體操作形式沒有明確規定，導致各地人大在操作上“八仙過海，各顯神通”，缺乏統一的規范。因此，建立科學、合理、有效的代表履職評價體系顯得尤為迫切。

人大代表的政治義務能否有效履行，職能作用能否有效發揮，直接關系到國家權力能否正確、有效地行使，關系到權力機關能否真正發揮作用，更關系到人民群眾的意愿能否在國家政治、經濟、文化生活中得到體現。因此，建立科學、合理、有效的代表履職評價體系，加強對代表履職的有效監督，對于促進代表更好地代表人民的利益和意志依法履職，彰顯我國人民代表大會政治制度的優越性，具有十分重要的意義。

建立代表履職評價體系的現實意義

建立代表履職評價體系是順應社會主義民主法治建設新形勢的現實要求，必將進一步激發人大代表認真履職的積極性，更好地發揮人大及其常委會在國家政治、經濟和文化生活中的獨特優勢。

代表履職評價的核心是人大代表接受人民監督。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”。隨著經濟社會的不斷發展，人大制度也面臨著新的形勢與挑戰，而代表接受人民監督將是其發展的必然趨勢。

人大代表在履職中還存在履職意識不強、履職條件不足、履職質量不高等問題，誠然，有代表個人素質的原因，也有代表形成、培訓機制等方面的原因，但更為關鍵的是代表監督機制的滯后。

代表法第六條規定，代表受原選區選民或者原選舉單位的監督。第四十七條規定，選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。然而，對代表監督什么、如何進行監督、監督結果如何運用等問題，目前還缺乏法律基礎和具有可操作性的法定程序，使監督代表工作無從下手。因此，建立科學的、可操作的代表履職評價模式就顯得尤為迫切。

現行代表履職評價模式及啟示

現有的代表履職評價模式不盡相同，運用較廣且比較有代表性的主要有代表履職考核、代表履職登記、代表述職評議三種形式。

上述三種監督方式對增強代表的履職意識，調動代表的履職積極性，促進代表自覺主動依法履職，發揮了積極作用；對密切代表與選民的聯系，激發選民的參政議政熱情，營造代表履職的濃厚氛圍，也產生了較好的影響。然而，由于法律對具體操作形式沒有明確規定，導致各地人大在操作上“八仙過海，各顯神通”，缺乏統一的規范，在一些基本環節上有不少值得探討和研究的問題。

1、主體不清晰

從法理上看，代表履職評價的主體是唯一的，即為全體選民。但實際操作中，由于主體的不周全甚至混淆，使得履職評價的公開、公平、公正性有所不足。

代表履職評價的主體須具有合法性和廣泛性。對直接選舉的人大代表進行評價，顧名思義，其主體應該是本選區的全體選民，履職評議大會至少應該有本選區半數以上的選民參加，這樣才能體現廣泛性。但由于實際操作上存在難度，選民大會往往以選民代表會議來代替，這是從客觀實際出發，具有一定合理性。但問題在于，參會的選民代表大部分是由組織者指定，而未經選民民主推薦產生，這樣的考核評議大會是否具有合法性，由此產生的評議意見能否代表全體選民的意志，都存在疑問，其結果的權威性、說服力受到很大的影響。

縣級人大常委會或鄉鎮人大主席團在人大代表履職考核中本應承擔組織者的職能，但在實際操作中，它們有時儼然以主體自居。例如部分縣級人大常委會甚至主任會議就通過了對全體代表有普遍約束力的考核評價制度；代表進行述職后由人大主席團進行評議等。這些做法都混淆、顛倒了人大機構與人大代表的關系。人大常委會是人民代表大會的常設機關，由人民代表大會選舉產生，對人民代表大會負責，由人大常委會對本級人大代表進行考核，顯然關系不順。而鄉鎮人大主席團并不是常設機構，由其對本級人大代表進行考核，于法于理都是說不通的。

2、考評內容不全面

代表履職評價的內容應是其在人民代表大會期間和閉會期間行使法定權力和履行法定義務的情況。但實際操作中，一方面，往往把一些并非人大代表本身職責的內容加入其中，例如招商引資、征地拆遷、致富扶貧以及為構建和諧社會作出的貢獻等等。另一方面，對影響代表履職的諸多因素考慮不夠全面，往往偏重于數量，例如大會期間出席會議、審議報告的出勤情況，提出議案和建議的數量；閉會期間列席人大常委會會議和活動、參加代表小組活動、個人持證視察、調研的次數等。數量不完全等同于質量，如果在履職評價中對代表履職的質量、效率和所產生的效益缺乏應有的重視，難免陷入走過場、搞形式，不求實效的尷尬境地。

3、考評形式不完善

從各地的實踐來看，人大代表履職評價，主要分為平時考評和定期考評，定期考評以平時考評為基礎，一般采取年度考評的方式。分析現行的各類模式不難發現，有的考評程序過簡，或者只講平時考核，或者只講年度考核，沒有把兩者有機結合起來；有的考評則強調人大常委會、人大主席團或代表小組的作用，沒有發揮出選民的主體作用。更為關鍵的是，現行的多數代表履職評價模式，都至少忽略了兩個程序：考核結果的反饋和代表申辯以及考核的監督，而這兩個程序對保障選民，特別是代表的合法權益都至關重要。

建立科學的代表履職評價體系

建立科學的縣鄉人大代表履職評價體系，應堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一，堅持和完善人民代表大會制度，以相關理論和法律規定為依據，結合各地人大代表履職評價實踐和本地實際，進一步加強選民對代表的監督。

（一）代表履職評價的參與者

代表履職評價的參與者應包括考核的主體、客體、組織者三個層面：

1、主體

選民是對代表進行履職考核的主體。必須始終注重調動選民的參與熱情，發揮選民的主觀能動性，引導和鼓勵選民熱情支持、積極參與，才能保證代表履職考核取得應有的效果。要盡可能讓全體選民都能參加代表履職評價，如有實際困難，則應由選民代表參與代表履職評價。選民代表的產生要符合民主程序，按照公開、透明的原則，由選區選民民主推薦產生選民代表。要注重選民代表的素質，選民代表應公道正派、敢于直言，具有較高思想覺悟和政治素質，在群眾中有一定威信。

2、客體

代表是接受考核的客體，全體代表都應自覺接受履職評價。每個代表的權利相同，接受監督和評價的義務也相同，這里沒有“特權”和“盲區”。必須增強接受選民監督的意識，增強履職責任感，加強自身素質、履職能力的培養與鍛煉，不斷提高履職水平，適應考核對人大代表提出的新要求，才能保證代表履職評價取得應有的效果。

3、組織者

縣級人大常委會、鄉鎮人大主席團是同級人大代表履職評價的組織者。

必須做好完善規章制度、健全組織機構、加強宣傳培訓等工作，才能保證代表履職考核取得應有的效果。要健全考核組織機構，可參照選舉委員會的設立，授權縣、鄉設立考評委員會，主持本級人大代表的履職考評。要以法律法規為準繩，結合相關的工作實踐和研究成果，不斷完善考核規章制度。對涉及代表履職考核的各個方面進行規范，要盡可能細致，有可操作性。要加強考核宣傳培訓，通過多種渠道，廣泛宣傳人民代表大會制度和人大代表工作，使選民和代表增強監督意識和接受監督的意識；對選民特別是選民代表進行培訓，要求選民代表會前廣泛征求選民對代表的意見，會后要向選民傳達會議情況。

（二）代表履職評價的內容

按照憲法和法律及相關規定，人大代表的職責主要有兩類：

一類是會議期間的工作。主要包括出席本級人民代表大會會議，審議各項工作報告；依法對本級國家機關提出詢問或質詢；對本級國家機關的工作提出議案、建議、批評和意見；選舉或罷免國家機關工作人員；提議組織特定問題調查委員會等。

另一類是閉會期間的活動。主要包括參加代表小組活動；參加常委會組織的專項工作評議、調查、視察等活動；列席常委會會議；對同級國家機關的工作提出質詢或詢問；密切同人民群眾的聯系，及時反映群眾的意見和要求；參加本級人大常委會組織的相關培訓活動等。

據此，對人大代表履職情況評價的范圍，應當結合上述活動的特點來確定，進而覆蓋代表活動的全部領域，并且明確和細化具體的評價項目和評價標準。在制定細化項目和標準時，要特別注重對履職質量的評定，即代表參加人民代表大會會議期間工作和閉會期間活動所取得的效果。

（三）代表履職評價的方法和程序

要堅持日常與年度相結合，并注重評價結果的反饋和申辯、評價工作的監督等環節。

1、日常考評

日常考評一般可以采用代表履職登記。每年年初發給每位代表一本《人大代表履職登記簿》，按考評內容和履職考評量化測評表設計，同時包括代表的照片、姓名、單位、郵編、聯系方式等。由代表本人在每次履職活動后，本著誠信原則，逐項填寫。各代表小組組長負責協助本小組各位代表及時準確填寫。履職登記簿由代表本人自行妥善保存，每季度向選民公示一次。

2、年度考評

代表年度履職考評工作一般可安排在每年年末或者翌年年初。方法與程序如下：

（1）代表個人總結

代表應當堅持實事求是的原則，從履職情況、履職體會、存在不足、改進措施等方面如實地總結自己履行職責的情況，并附年度履職考核量化測評表。

（2）代表向選民述職和選民評議

代表履職考評委員會應擔負起組織召開選民大會或選民代表會議的職責，做好會議的各項籌備工作。應將代表個人總結或述職材料印發選民，代表在會上進行口頭述職。

選民（代表）在聽取述職報告和平時了解情況的基礎上，對人大代表一年來的履職工作進行評議，提出建議、批評和意見；然后采用無記名投票方式，分優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次進行民主測評；根據測評投票情況，確定人大代表的考核等次。

（3）考評結果的反饋和申辯

考評結果當場宣布，并連同評議意見以書面形式通知代表，由代表本人簽署意見。代表對年度考核定為不稱職等次不服，有權在會議上提出申辯意見，也可以書面提出申辯意見，請求再次述職和進行民主測評。選民認為不需要再次述職，或再次述職后測評仍為不稱職等次的，確定為不稱職等次。

（4）考評的監督

代表履職評價全過程要透明、公開，接受選民和全社會的監督，嚴明紀律，杜絕敷衍了事和弄虛作假，對不按規定程序進行履職評價的，追究相應的責任。

此外，要特別注重考核結果的運用，人大代表履職考核的結果，應作為精神獎勵、換屆時繼續提名、暫時停止執行代表職務、辭職、罷免、終止代表資格以及代表培訓等的依據。選民在評議中提出的意見，代表應該限期整改落實，并將整改結果向選民公示。

（作者單位：浙江省嘉興市秀洲區人大常委會）