“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式運行分析

林志華 施偉平 賴建輝 張妙仙 林楨源 陳軍

摘要介紹了龍巖市“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式建設背景、運作模式，并以上杭廬豐豐濟村項目區為例，評價其運行效益，剖析存在的問題，并結合龍巖山區實際情況，提出改善土地整理建設工作的建議和對策。

關鍵詞基本煙田；土地整理；運行分析

中圖分類號F301.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）26-0171-05

Operational Analysis on the “ First Circulation After Finishing” Model of Land Arrangement of Basic Tobacco Fields —A Case Study of Fengji Village Project in Shanghang County， Longyan City

LIN Zhihua1，SHI Weiping2，LAI Jianhui1 et al（1. Fujian Province Longyan Tobacco Companies， Longyan，Fujian 364000；2.Longyan Tobacco Companies Zhangping Branch，Zhangping ，Fujian 364400）

AbstractWe introduced the background and operation mode of the “ first circulation after finishing” model of land arrangement of basic tobacco fields. As the project area in Fengji Village，Shanghang County，Longyan City an example， we evaluate the operating efficiency and analyze the problem.Based on the actual situation in Longyan mountainous area， we put forward some suggestions and countermeasure to promote and improve the land arrangement mode of basic tobacco fields.

Key wordsBasic tobacco fields；Land arrangement；Operational analysis

我國是一個人口多、耕地少、耕地總體質量差的發展中國家。面對嚴峻的耕地形勢，我國實行以合理組織土地利用，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境為主要目的土地整理[1]。近年來，我國雖然制定了土地整理開發行業標準，對土地整理開發規劃的編制、土地整理開發設計、土地整理項目實施和項目驗收提出了具體要求[2]。但總體來說，土地整理工作起步較晚，管理和方法還不夠完善，在實施過程中，不可避免出現諸如規劃不統一、建設標準低、整理效果不理想、群眾抵觸情緒大等問題[3] 。通過對龍巖市“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式的運作方式和運行效益分析，剖析存在問題，并結合龍巖山區實際情況，提出改善土地整理建設工作的建議和對策，以期為大規模開展基本煙田土地整理工作提供可參考的依據。

1“先流轉后整理”基本煙田土地整理建設背景

1.1“先流轉后整理”基本煙田土地整理實施的必要性

1.1.1推進龍巖山區現代煙草農業發展的現實需要。隨著農村經濟的不斷發展，龍巖煙葉產業發生轉移，煙葉生產方式也發生了變化。傳統的煙葉生產方式效率低，已經不能適應現代煙草農業發展需求，嚴重影響龍巖煙葉種植規模穩定和煙葉產業可持續發展。因此，如何解決好龍巖山區“哪里種煙、誰來種煙、如何種煙”問題，成為龍巖煙區當前面臨的一個重大課題[4]。要從根本上解決這個問題，必須推行由傳統農業向現代農業轉變的新的發展方式。基本煙田土地整理涉及最基本的土地要素，通過實施土地整理，能夠改善傳統的農業生產格局，建立高標準農田，適應現代化、機械化的大農業生產的需要，也能提高規模種植效益，改善農業生產條件，降低農業生產成本。基本煙田土地整理在現代煙草農業建設中具有基礎性地位，同時，它也是今后煙草行業煙葉生產基礎設施建設的重點。2012年國家煙草專賣局提出以“減工、降本、提質、增效”為目標，以“政府主導、規劃先行、統一流轉、示范帶動、政策推動”為原則的基本煙田土地整理試點建設要求。龍巖煙區搶抓機遇，聯合國土等部門扎實推進基本煙田土地整理試點建設工作，累計整合資金1.57億元（煙草部門1.18億元，國土部門0.39億元），完成2 366.67 hm2共24個基本煙田土地整理試點建設項目，為今后大規模開展基本煙田土地整理，加快推進農業機械化、現代化奠定了基礎。

1.1.2提高龍巖山區基本煙田耕作質量的現實需要。龍巖山區素有“八山一水一分田”之稱，人均耕地較少，山壟田比例大，田塊小，嚴重制約山區農業連片規模化種植和機械化作業的發展[5]。全區規劃基本煙田面積6.79萬hm2，范圍內各區大部分田塊較分散、零碎、狹小，高差較大，不適宜機械化作業，且耕地總體產、質量不理想，有部分砂漏田、爛泥田。這種先天不足的耕作條件，急需進行土地平整改造，以提高耕地質量，增加耕地面積，適應機械化作業。

1.1.3改善龍巖山區基本煙田生產條件的現實需要。2005年以來，龍巖山區投入18.80億元資金實施煙葉生產基礎設施建設，基本上使受益基本煙田各項基礎設施齊全，基本實現澇能排、旱能灌、機能耕，大大提高農業生產水平。但有些項目由于管護不到位，導致出現溝渠堵塞、道路不暢等問題；由于舊項目建設標準等級低，導致項目老化失修，利用效率低；由于規劃不統一，致使基本煙田范圍內仍然存在水資源利用率低、排水排洪不暢，道路路況較差等情況。這些因素的限制，導致現有基礎設施還無法完全達到農業機械化生產要求，不能完全適應現代農業發展需要。

1.2“先流轉后整理”基本煙田土地整理實施的重要性“先流轉后整理”就是要將土地整理與土地流轉有機結合起來，從而確保土地整理效果。當前，土地流轉已經成為推進現代農業發展一項十分重要工作，特別是實行農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革后，土地流轉工作將更加突出。一方面土地平整格田化需要土地流轉。農戶承包經營責任田后，將土地分成若干小田塊。這些分隔農戶之間小田塊的田埂，占用有限的耕地面積。不通過土地整理，不將農戶的耕地按照“自愿、依法、有償”的原則進行流轉，就不可能消除不必要的小田埂，耕地資源就無法實現最大化的利用。另一方面傳統農業生產方式向現代化方式轉變需要土地流轉。傳統農業生產之所以效率低下，與小田塊不無關系。“小而全”是小生產的突出特點，即使是再小的田塊也要重復同樣的勞動。現代農業發展的一個突出特點，是連片大面積種植。而要達到這一要求，就要通過土地整理和土地流轉，使小田塊變成大田地，再利用現代化手段大大縮減工作時間，緩解勞動力緊缺的矛盾，提高勞動效率，節約生產成本，增加收益。

1.3“先流轉后整理”基本煙田土地整理實施的可行性

1.3.1資金籌集。資金籌集是開展土地整理的關鍵因素，龍巖山區土地整理資金來源途徑比較有限，主要途徑除國家全額投資的重點整理項目外，需要市縣人民政府配套一定比例的工作經費或資金。在基本煙田土地整理項目資金籌集上， 由市級負責籌措并統籌調配，通過整合國土、農綜、煙草等部門資金，市縣兩級配套工作經費的方式，解決資金緊缺的問題。

1.3.2組織機構。龍巖山區“先流轉后整理”模式把該項工作上升到高一級的政府層面統籌安排、組織實施，改變土地整理項目涉及多部門、多學科，具有多元化的特點，改變以往部門單位之間單打獨干的局面，真正把基本煙田土地整理作為政府的一項重要惠民工程去推動。實施過程中，各縣（市）、鄉鎮人民政府是基本煙田土地整理工作的主導和實施單位，各級單位組建專門工作班子，專人專責開展工作，確保有人管事、有人做事。

1.3.3政策扶持。龍巖煙區當地政府于2012年先后出臺《龍巖市人民政府關于成立龍巖市高標準基本煙田土地整理領導小組的通知》（龍政綜〔2012〕79號）[6]和《龍巖市人民政府關于印發龍巖市高標準基本煙田土地整理實施方案的通知》（龍政綜〔2012〕106號）[7]，明確 “先流轉后整理”的高標準基本煙田土地整理運作模式。在實施土地整理前，項目區按照依法、自愿、有償的原則，引導群眾樹立規模化、集約化經營耕地的理念，實行“先流轉、后整理”的方式，規范有序開展土地流轉工作。同時，相關部門開通項目綠色審批通道，簡化審批程序，在土地流轉、供電、農機服務、烤煙房建設等方面予以全力支持。在引導規模種植方面，對項目區內種煙1.33 hm2以上的大戶，煙草部門當年度給予3 000元/hm2的土地流轉補助；對參與土地流轉的農業經營實體、試點村、土地流轉服務機構等，市政府按照《加快農村土地流轉促進農業規范經營實施方案》（龍政綜〔2011〕102號）有關規定，給予資金扶持。在工作經費方面，對按時完成年度建設任務的鄉（鎮），按項目建設資金的7%補助工作經費，市、縣（市）政府各承擔3.5%。

1.3.4農戶支持意愿調查。土地整理涉及農戶的切身利益，農戶支持是土地整理項目落地最重要的因素，為此在試點項目區煙農進行隨機意愿調查。在龍巖煙區向煙農發放150份調查問卷，回收150份。在問及“您是否支持并與參與土地整理工作”時，90%的受訪者表示支持該項目工作，數據表明試點區域受訪者對土地整理的意愿較好，支持率較高（表1）。

2“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式運作

以2015年度上杭縣廬豐畬族鄉豐濟村試點項目區為例，對“先流轉后整理”土地整理運行模式進行分析。

2.1項目概況上杭縣廬豐畬族鄉豐濟村試點項目建設總規模為59.98 hm2，項目區位于廬豐鄉豐濟、豐樂村，涉及農戶390戶，項目區距離鄉政府所在地距上杭縣城18 km。項目區屬低山間峽谷地，土地為集體所有，村民承包使用。項目總投資441.73萬元（其中煙草部門投入314.94萬元，國土部門投入126.79萬元），項目建設總工期為4個月。項目建設內容包含44.46 hm2格田化土地平整、761.2 m農渠、8 400.6 m灌排渠、333.2 m農溝、225 m排洪溝、3 125.2 m機耕道路等。根據項目區農業生產的主要矛盾，通過土地整理，有針對性地采取田、水、路的綜合整治措施，實現對現有的土地利用總體布局的優化調整，滿足現代農業生產的需要，實現農民增產增收。土地利用布局結構調整變化情況見表1。

2.2運行模式

2.2.1在項目實施前，統一集中土地流轉。項目區以村民小組為單位，逐戶簽訂流轉協議，明確土地流轉年限（3～5年不等），流轉租金（根據不同田塊采用不同租金，一般1 875～4 500元/hm2），租金支付期限，責任人等。按照“農戶—村兩委—種植大戶”或“農戶—合作社—種植大戶”流轉方式將片區內的所有田塊統一流轉出來。同時，按照“一張圖、一張表、一本賬”的要求做好權屬登記工作，根據1∶500比例尺測繪現狀圖，將每個農戶的田塊編號、田塊數、田塊面積以及田塊實際位置進行圖上確認；對每個農戶所擁有的田塊數，田塊總面積進行匯總，進行表上簽字確認；按田塊編號制定農戶權屬登記明細賬。以村民小組為單位，通過召開小組會議，商討權屬分配方案，明確分配原則、分配依據等，并形成會議紀要，并要求每個農戶簽字確認。

2.2.2在項目實施過程中，統一規劃布局，整體綜合配套。田塊集中流轉后，由村集體或合作社統一管理，按照“田成方、路相通、渠相連，旱能灌、澇能排、機能耕”的總體要求，對項目區進行統一規劃設計，整體綜合配套，按照高標準要求，實施土地平整、灌溉、機耕道路、農林防護等項目建設。

2.2.3在項目實施后，統一大戶經營，提高土壤地力。項目實施后的3年內，項目區暫時不分配田塊，通過發放土地權屬證，明確土地承包經營權，農戶按照土地權屬證上的面積領取土地流轉租金。田塊由村集體或合作社統一流轉給種植大戶經營，通過采取土地流轉補貼、種植綠肥或增施有機肥方式，提高平整區土壤地力。統一經營3年后，根據農戶意愿，或按照原定的分配方案實施分田，或繼續實行土地經營權流轉。

3“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式運行效果分析

縱觀當前土地整理的研究現狀，對于土地整理綜合效益評價進行深入研究的還較為缺乏，尚未建立一套科學、系統和實用的土地整理效益評價指標體系，也缺少相應的評價標準及其評價方法。結合煙葉生產實際，從現代煙草農業發展需求角度出發，對上杭縣廬豐畬族鄉豐濟村試點項目區整理前后的適宜機械作業率、煙葉規模化種植率、耕地灌溉保證率、機耕道路網密度、經濟效益和群眾滿意度6個指標進行簡要評價[8]。

3.1適宜機械化作業率適宜機械化作業率=可機械化作業面積/項目區總面積×100%。 項目區除個別區域田塊較為分散，面積較小或高差較大，平整難度較大而不實施土地平整外（約2 hm2），其余田塊均進行大規模的田塊規格化平整。項目區規模59.99 hm2，通過平整，項目田塊規整面積從9.87 hm2增加到54.33 hm2，增加44.46 hm2，適宜機械化率從整理前16.45%增加到整理后的90.57%。根據格田長度40～100 m，寬度10～25 m，格田面積控制在0.13 hm2左右的標準實施格田化措施，實現了田塊集中、規整、耕作田面平整，確保了田塊適宜機械化耕作。同時，項目平整區的土壤條件相對較好，有效土層厚度均在50 cm以上，表土及其有效過渡層厚度均在20 cm以上，通過對平整區的表土做好剝離收集、回填以及對填方區域填土厚度>30 cm的基層土做好壓實處理工作，保證了耕作層質量[9]。

3.2煙葉規模化種植率煙葉規模化種植率=1.33 hm2以上煙葉種植戶總面積/項目區總面積×100%。整理前，項目區1.33 hm2以上煙葉種植戶總面積21.60 hm2；整理后，項目區1.33 hm2以上煙葉種植戶總面積45.49 hm2。通過實施“先流轉后整理”整理模式，項目區煙葉規模化種植率顯著提高，從整理前的36.00% 提高到整理后75.83%，有效引導和促進了項目區規模化種植水平。

3.3耕地灌溉保證率耕地灌溉保證率=可保證灌溉耕地面積與項目區總規模比值。項目區原有一些排灌水利設施，但因一部分項目修建久遠、損壞滲漏嚴重，且大部分原有渠道線路走向曲折，錯綜雜亂等原因，導致原有水利設施的耕地灌溉保證率只有62.90%，項目區水資源利用率低，影響農業生產灌溉用水。通過在項目區實施農渠、灌排渠、農溝、排洪溝等項目，對部分老渠道進行拆除后重新規劃布置，對無灌溉渠道覆蓋農田區進行合理布置水利項目，使項目區耕地灌溉保證率達93.90%，形成了完善的灌溉系統，實現了“渠相連、旱能灌、澇能排”。

3.4機耕道路網密度機耕道路網密度=機耕道路總長度與項目區規模比值。項目區原有機耕道路網密度為67.995 m/hm2，但項目區原有機耕道路大部分位于村道旁，只是保證了對外交通便利，而田塊之間的路網卻嚴重不足，尤其是在土地較為平整及集中連片的區域因缺乏修建機耕道路，導致道路通達率低，農民耕種較為不便。通過綜合實施機耕道路項目，使項目區機耕道路網密度提高到117.450 m/hm2，形成了完善的機耕道路網絡，達到“路相通、機能耕”的目的，滿足了煙葉生產等物資運輸、煙葉生產農事操作以及機械化耕作要求。

45卷26期林志華等“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式運行分析

3.5經濟效益

3.5.1新增耕地面積。由表2可知，項目區經土地整理后新增耕地0.44 hm2，新增耕地主要來源是通過土地平整，將田坎整理為耕地。新增耕地均位于現有耕地附近，可同周邊耕地連片耕作，田面平整度在±30 mm以內，有效土層厚度大于500 mm，能滿足耕作要求。

3.5.2耕地凈收益增加率。耕地凈收益增加率=（整理后凈收益+新增耕地凈收益-整理前凈收益）/整理前凈收益×100%。項目區原有耕地面積55.89 hm2，經整理后，耕地面積為56.33 hm2，新增耕地面積0.44 hm2。項目區主要經濟作物有晚稻、地瓜、烤煙、花生、蔬菜，種植比例分別為84.38%、11.24%、80.75%、4.73%和14.52%，復種指數為195.63%。整理后，單產分別提高到6 225、19 500、2 175、2 295、20 400 kg/hm2。各作物單價按當地價格水平計算，成本單價按照整理前后各作物所耗的人工成本和物資成本計算。可得項目區整理前后經濟收益。

由表3可知，項目區整理前凈收益為83.46萬元，整理后凈收益為113.62萬元，新增耕地凈收益為0.91萬元，項目區耕地凈收益增加率為37.23%。

3.6滿意度調查為了解當地群眾對基本煙田土地整理項目的認可程度，對試點項目區煙農進行了隨機意愿調查。在項目區發放150份調查問卷，回收150份。在問及“您是否滿意基本煙田土地整理項目的實施效果”時，100%的受訪者對基本煙田土地整理實施效果滿意。通過實施“先流轉后整理”整理模式，在整個項目實施過程中，未發生土地糾紛群眾事件。

3.7小結項目區整理前后對比見圖1。項目實施后，區域內新增耕地0.44 hm2，土地生產能力、耕地收益率顯著提高。通過對項目區進行田、水、路的綜合整理，優化土地利用結構，建成集中連片、梯坎牢固、臺位清晰、地面平整、土層深厚、土壤肥沃、便于機械耕種的基本煙田，推動煙葉規模化種植和集約化經營。通過高標準的格田化措施，使項目區達到“基要實、面要平、線要直、土要熟、田無石”的要求；通過綜合配套排灌設施和機耕道路工程，使項目區滿足全程機械化作業及農業現代化要求；通過落實“先流轉后整理”土地整理工作制度，使群眾反映的土壤肥力下降、民風民俗等突出問題得到及時解決，有效緩解整理后發生的土地耕地質量問題，在維護農戶利益的基礎上，引導群眾樹立規模化、集約化經營耕地的理念，切實保障農民利益，同時也為加快土地流轉機制改革創新，破除土地流轉瓶頸，為發展適度規模經營、加快現代農業示范區建設提供保障。

4“先流轉后整理”模式存在的問題

盡管龍巖山區根據當地的自然、社會、經濟等現實條件，形成了具有自身特色的基本煙田土地整理模式，也取得了一定成效，對龍巖山區土地整理工作具有一定的借鑒意義。但在具體運行中，還存在一些制約因素。

4.1對規模經營缺乏引導土地整理為規模化經營和機械化耕作創造了條件。但是，還存在宣傳不到位，工作措施不到位，未化解農戶小農意識，以致對土地流轉的意義、規模經營的效益以及現代農業發展趨勢不了解，而不愿意將土地流轉出來。同時，部分農戶希望土地平整后，按照原位置和面積分回去自己種植，一定程度上影響土地整理的效果。

4.2相關政策宣傳不夠到位村兩委對上級部門制定的新政策解讀不到位和宣傳不到位，如關于國土部門3 000元/hm2的商品有機肥補貼政策，以及煙草部門1.33 hm2以上的烤煙種植農戶3 000元/hm2補助政策等。相關責任人未將該項政策的申請條件和變化內容向農戶解釋清楚，未集中討論和制定具體的方案落實新政策。

4.3土地流轉不夠規范存在部分農戶未簽訂土地流轉書面協議，只有口頭協議現象，為后續土地整理矛盾糾紛埋下隱患。

4.4相關政策未有效對接土地整理為規模化經營和機械化耕作創造了條件。但是個別項目區對土地流轉和規模經營的引導力度不夠，沒有將土地整理政策與項目區的農機配套、合作社組建、大戶培育等后續工作相對接，一定程度上影響規模經營的效果。

5建議與對策

5.1加強政策宣傳土地整理項目涉及千家萬戶，涉及每個農戶的根本利益，要通過采取召開動員大會、發放宣傳材料、組織村民座談、入戶調查等方式，大力宣傳煙田土地整理政策，讓農民充分了解土地整理前后差別，消除農戶對土地整理存在“田難分，地難耕”的顧慮，對個別有顧慮的農民，主動上門做好宣傳解釋工作，積極爭取農民支持。

5.2完善流轉機制土地流轉是基本煙田土地整理的重點任務，要建立完善的土地流轉機制，積極推廣成熟的土地流轉方式，引導樹立規模化、集約化經營耕地的理念，推行“先流轉、后整理”的方式，徹底改變以往整理過程出現的群眾反映差，群眾矛盾多、建設效果差的局面。

5.3加強政策對接進一步考慮將土地整理政策與農機配套政策、合作社扶持政策、土地流轉政策以及大戶培育政策有機結合起來。通過土地整理建設，使地塊呈現格田化布局，確保適宜機械化操作；通過農機政策扶持，確保項目區農用機械配套齊全；通過綜合服務合作社發展，確保專業化服務水平進一步提升；通過土地流轉和大戶培育政策，確保適度規模經營得以長遠發展[10]。

5.4注重生物措施在實施基本煙田土地整理過程中，存在“重視工程措施，輕視生物措施”的現象。實施土地整理項目一方面要提高提升農業機械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作環境水平，確保整理后田塊適合作物生長。因此，要以土地整理為平臺，開展土壤保育技術研發和推廣工作，因地制宜采取種植綠肥，農作物秸稈回田，增施有機肥等措施提高土壤有機質含量，達到改善土壤結構，切實提升土壤耕作水平[11]。

5.5探索效益評價機制在對基本煙田土地整理模式進行效益評價時，只選取了一些定性指標，只能對其進行主觀評價，在一定程度上影響了項目評價的客觀性。目前，由于土地整理綜合效益的評價內容和評價指標體系還不夠健全，“先流轉后整理”基本煙田土地整理模式是否成功，需要進一步深入研究探索，需要通過構建科學的效益評價機制進行評價，才能客觀反映實施效果[12]。

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