有效實施新修訂《農藥管理條例》 法治保障農產品質量安全

周喜應

（農業部農藥檢定所，北京 100125）

有效實施新修訂《農藥管理條例》 法治保障農產品質量安全

周喜應

（農業部農藥檢定所，北京 100125）

2017年2月8日，國務院常務會議通過的《農藥管理條例（修訂草案）》指出，圍繞保障農產品質量安全，一是嚴格全過程管理；二是強化主體責任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障，如何有效實施？文章提出，必須按照中央一號文件要求，以深入開展農業供給側改革為主線，堅持習近平總書記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農業可持續發展的理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監管關鍵點，大力加強農藥監督管理，切實保障農產品質量安全和人畜健康安全，維護農業生產安全和生態環境安全。一要全面依法加強農藥監督管理；二要以綠色發展理念深入開展農藥減量控害行動。

農藥管理條例 法治 農產品質量安全

2017年2月8日國務院常務會議通過了《農藥管理條例（修訂草案）》。指出草案圍繞保障農產品質量安全，一是嚴格全過程管理；二是強化主體責任；三是加大處罰力度，為餐桌上的安全提供法治保障。

現代農藥，自20世紀40年代起，發展十分迅猛，成為了現代農業不可或缺的生產資料，與農業生產安全和農產品質量安全息息相關。農藥的廣泛應用，保護了農作物安全生長，大大減少了農產品的損失，為保障糧食安全及農副產品的供應作出了重大貢獻。除草劑類的農藥在我國使用后為減輕農民的勞動強度和農業的生產強度，緩解大量農民進城務工和城鎮化快速發展而造成農村勞動力嚴重不足的矛盾等，發揮了巨大的作用。然而，農藥又是現代農業的特殊投入品，其特殊之處就在于它存在著對社會及自然有毒、有害的負作用，對人畜及生態環境具有更大的風險性。農藥廣泛大量使用，過度使用，長時期積累，使農藥殘留覆蓋“水陸空”。

農藥發展規劃是否合理，農藥生產經營秩序是否有序，農藥產品質量是否合格，農藥使用是否規范，都與農業生產安全、農產品質量安全和生態環境安全有著密切的關系。農藥發展無序增長，產品及產能嚴重過剩，長期不合理使用，甚至過量或濫（亂）用帶來一系列負作用，特別是對生態環境帶來嚴重的負面效應，水、空氣、土壤等農藥殘留嚴重，阻礙了農業可持續發展；殺傷天敵及其他非靶生物，破壞了生態平衡，引起有害生物再生猖獗；有害生物抗藥性增強，加大了農業生產成本；農藥殘留成為農產品污染與質量不安全的重要來源之一；人畜中毒和藥害事故常有發生，威脅人們的生命和身心健康。因此，一些世界組織和相關國家的科學家及政策制定者早就開始反思農藥過快、過多，且廣泛用于農業的意義，重新思考農業技術、農業生產與環境的關系，并提出農業生產應該更生態環保，技術的運用要遵循大自然內在的循環規律。

提高農產品質量安全水平已成為現代農業發展的重要內容和主要標志，農產品質量安全已成為人們追求的主要內容。它關系到廣大民眾健康和農民增收、農業可持續發展及社會穩定等國計民生的重大問題。因此，必須按照中央一號文件要求，以深入開展農業供給側改革為主線，堅持習近平總書記提出的綠水青山就是金山銀山的綠色農業可持續發展理念，以“減量控害、治理混亂、管好使用”為監管關鍵點，大力加強農藥監督管理，切實保障農產品質量安全和人畜健康安全，維護農業生產安全和生態環境安全。

1 全面依法加強農藥監督管理

以往，我國農產品數量嚴重不足，農業生產偏重抓數量而忽略了品質和質量。如今，農產品短缺的問題已經基本解決，數量上的供求矛盾基本緩解。《農藥管理條例（修訂草案）》的通過，標志著我國農藥管理工作和農藥行業發展進入了新的發展階段，即將面臨深刻調整與變革。《農藥管理條例》是1997年發布施行的，標志著我國農藥監督管理步入了法制化軌道，其間于2001年進行過小幅修訂。20年后，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，并進入新的歷史時期，農業的主要矛盾由總量不足轉變為階段性供過于求和供給不足并存的結構性矛盾。在這樣新的形勢下，對《農藥管理條例》在體制、制度、措施等進行較大幅度的調整修訂，意義十分重大。

（1）將原由多部門負責的農藥生產管理職責統一劃歸農業部門，解決重復監管、監管盲區并存的問題。明確由省級農業部門負責實施農藥生產許可制度。賦予農業部門現場檢查、抽查檢測、調查了解、查閱復制有關資料、查封扣押產品及相關設備材料、查封場所等權利。增加國家食品安全風險評估專家委員會的有關專家為農藥登記評審委員會組成人員。改革農藥登記試驗管理制度，由農業部認定登記試驗單位，新農藥登記試驗由農業部批準，其他報省級農業部門備案。還規定縣級以上地方人民政府農業部門要定期開展農藥生產、銷售、使用情況調查。

（2）對農藥生產經營實行許可制度，強化主體責任。建立進銷貨查驗、質量檢驗等制度，增設農藥廢棄物回收制度、農藥使用事故報告處理制度以及農藥應急管理制度。明確生產經營者對農藥安全和有效性負責，要求健全農藥質量安全可追溯制度和農藥召回制度，及時召回有嚴重危害或較大風險的農藥。加強了農藥標簽的管理，規定限制使用農藥的標簽要標注“限制使用”字樣和限制要求，用于食用農產品農藥產品的標簽應當標注安全間隔期。

（3）鼓勵減少農藥使用量，加強劇毒、高毒農藥監管。規定縣級政府制訂并組織實施本行政區域的農藥減量計劃。明確農業部門提供免費技術培訓、鼓勵專業化病蟲害防治服務組織、指導輪換使用農藥等職責。

（4）加大處罰力度。對無證生產經營、制售假冒偽劣農藥等違法行為在原有處罰措施外，通過提高罰款額度、列入“黑名單”等加大懲戒。明確了違法行為的處罰措施，包括責令停止生產經營，沒收違法所得、違法生產經營的產品和用于違法生產經營的工具、設備、原材料等，罰款，吊證等。被吊銷農藥登記證的，國務院農業主管部門5年內不再受理其農藥登記申請；未取得許可證生產、經營農藥，或者被吊銷登記證、許可證，直接負責的主管人員10年內不得從事農藥生產、經營活動。

2 以綠色發展理念深入開展農藥減量控害行動

2017年中央一號文件再次強調，推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力，深入推進化肥農藥零增長行動。建立健全化肥農藥行業生產監管及產品追溯系統，嚴格行業準入管理。

（1）農藥減量，從產品登記準入抓起。農藥登記是一種從源頭上控制農藥危害的準入制度，也是目前世界各地通行的，經實踐證明是最有效的農藥管理手段。目前我國農藥登記的有效成分660多種，各類產品登記3.5萬多個，同質同成分的相同產品過多。而很多特殊作物和小宗作物所用的農藥產品登記很少，無藥可用和隨意用藥的問題突出，使得農藥登記數量大而濫。因此，農藥登記必須全面執行國家的相關要求和規定，加速清理同質化過剩的農藥產品，提高農藥登記科技含量，抬高登記準入門檻，淘汰過剩的相同產品和低質量的農藥產品。嚴加控制風險高的農藥產品，對生產和使用過程中存在重大安全隱患的農藥品種加強風險評估和再評價，實行農藥退出機制，加快高風險農藥的淘汰步伐。

（2）大力控制和削減化學農藥。新中國成立后，為了促進農業的發展，國家對農藥事業投入了大量人力、財力和物力。尤其是改革開放后，農藥工業發展很快，農藥產量增長迅猛。據國家統計數據顯示，20世紀70、80年代前，我國農藥主要靠進口，到90年代，農藥年產量超過20萬t；2005年農藥產量突破100萬t；2011年生產農藥265萬t。近幾年，農藥產量350萬t左右，是全球農藥產量第一大國。目前，我國有農藥企業2 500多家，規模小，數量多，重復建設導致產能嚴重過剩、社會資源浪費。近些年，農藥行業前十大企業占全國總產量的比重不到20%；前二十大企業占總產量比重只有30%左右。因此，必須加緊農藥生產企業的整合，徹底改變多、散、小的混亂局面；大力淘汰技術含量低，設備簡陋，污染大的各類小作坊式的農藥生產廠家。要加強我國和其他發達國家高毒、高風險農藥管理的研究。通過調整結構，大力控制和削減化學農藥的產能與生產量，促進農藥行業良性發展。

（3）堅決執行“預防為主，綜合防治”的植保方針，大力發展“綠色植保、科學植保”。我國農藥使用量隨著使用范圍的增加和病蟲草抗藥性增長而不斷增加。20世紀70、80年代，全國農藥年使用量10萬t；20世紀末在25萬t左右；2009年以后，農藥年使用量超過30萬t。目前，農藥年使用量在35萬t左右。全國每年化學防治面積在百億畝次左右，耕地單位面積的農藥使用量是世界平均水平的2.5倍，也是全球農藥使用第一大國。保護大自然就是保護人類自己，徹底改變防蟲要“斷子絕孫”、除草要“斬草除根”、殺滅效果要“一掃光”的不科學、不和諧的極端觀念。不會給農作物造成重大損失的，生態環境能自我調節的就盡量不要使用化學農藥；能用環保的物理方法或生物方法預防的就不要使用化學方法；增強與大自然和諧的理念，這也是貫徹落實黨和政府關于生態文明建設總要求的具體體現。

（4）加大農藥經營市場整頓力度，嚴格實行農藥經營許可制度。目前，農藥經營單位多而散，條件簡陋，素質不高。據調查，全國共有農藥經營單位35萬多個，經營人員60多萬，九成人員的文化程度在高中及以下學歷，大多數為小學或初中生，近八成的經營單位在3人以下。鄉以下主要以個體戶向農民供藥，農民基本上靠農藥零售商推薦用藥。相當多的農藥經營人員“賣藥不懂藥，違法不知法”，不可能針對農民的防治需要而供藥，更談不上對農民進行科學、安全用藥指導。還有一些生產企業擅自生產和銷售國家明令禁用的農藥，隨意擴大宣傳農藥品種的使用范圍等，給農藥安全使用帶來不少隱患。可借鑒發達國家的成功經驗和國內農藥管理較好的一些地方作法，強化對農藥經營單位的條件審核和經營人員的資質審查，嚴格控制經營門店數量；對高毒農藥和殺鼠劑嚴格實行特許經營。全面建立農藥銷售可追溯制度，實現對農藥銷售安全的全程有效管理。

（5）管好農藥使用，從提高農民科學種田技術水平入手。農藥的使用，是現代農業的重要手段。所以，農藥生產和使用的科技含量很高，對農藥生產者和使用者的科技素質要求也很高，決不能用駕駛拖拉機的技術去駕駛飛機。我國農藥使用者絕大多數文化水平低，沒有受過專業知識培訓，用藥基本是單家獨戶分散使用，農藥使用帶有極強的隨意性和盲目性，過度使用、濫用農藥問題突出。大部分農民購藥從眾，配藥隨意，施藥水平低，自我防護差；片面追求防治效果，浪費農藥，農藥利用率低下的現象相當嚴重。使用者的環保意識也很差，隨便在河流、池塘、水井等處配藥與沖洗施藥器械，農藥包裝物、殘留物亂扔亂丟。與此同時，施藥機械也很簡陋，80%的是手動施藥，國產的施藥機械有70%左右處于發達國家已淘汰不用的水平，不僅質量差，“跑冒滴漏”問題突出，加大了農藥的風險性。

管理好農藥的使用，對于減輕農藥的危害，降低農藥風險性具有極其重大意義。要采取切實有效的措施提高廣大農民使用農藥的技術水平。著力改進農藥的施用方式、施用器械、施用技術，全面提高施藥效率和農藥的利用率，大幅度降低農藥使用量。引導和鼓勵專業化的統防統治，解決農民一家一戶防病治蟲難的需求。還要大力加強安全用藥技術的研究和普及工作，提高廣大農民安全用藥意識。充分調動基層各組織的積極性，并充分利用網絡、有線電視、廣播、黑板報、報紙及印發科普小資料等，加強農藥安全合理使用的宣傳培訓和技術指導，向廣大農民宣傳普及安全用藥知識，增強對社會負責、對消費者健康負責的意識。使廣大農民真正從內心認清違規、違章用藥的危害性，提高安全用藥的意識和自覺性。