堵補(bǔ)“城中村”土地征收補(bǔ)償法律漏洞

吳立亞

【摘要】征用土地是城市建設(shè)所必需，但是，需要很好地解決征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題，因這一問題不僅直接關(guān)乎農(nóng)民生活，同時(shí)也關(guān)系到社會的穩(wěn)定。這就需要建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，使被征地農(nóng)戶、開發(fā)商、政府三者間的利益達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】“城中村”改造 土地征收補(bǔ)償 法律漏洞 【中圖分類號】D91 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，城市化建設(shè)的步伐也在不斷加快，其中必然面臨“城中村”的改造問題。“城中村”改造必然牽涉土地征收及其補(bǔ)償問題，在這一問題上被征收農(nóng)戶期望補(bǔ)償最大化，而開發(fā)商、政府則希望盡量降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，利益的對立導(dǎo)致雙方矛盾重重、糾紛不斷，成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國涉及“城中村”土地征收補(bǔ)償法律制度的演變

“城中村”是在城市區(qū)域內(nèi)，仍然是農(nóng)村的體制，土地為集體所有，而且將村民委員會作為組織形式。在城市化不斷推進(jìn)的過程中，隨著城市邊界的不斷擴(kuò)張，“城中村”不斷由城市的邊緣地帶變?yōu)槌鞘械闹行牡貛А榱私y(tǒng)一規(guī)劃城市建設(shè)、提高土地利用率，勢必對“城中村”進(jìn)行改造，使其由農(nóng)村體制變?yōu)槌鞘畜w制，其中“城中村”的土地會被征收。

新中國成立以來，我國的土地征收方式，主要有征收和沒收這兩種方式。然而，相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，大多數(shù)都是無償征收的。社會主義改造基本完成之后，土地所有權(quán)發(fā)生了變化，主要是歸集體或國家所有。在十一屆三中全會以后，在土地的管理方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，農(nóng)村土地雖然名義上仍歸集體所有，但承包給農(nóng)戶經(jīng)營，土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生了分離。改革開放初期，國家對土地政策進(jìn)行了調(diào)整，不再采取無償沒收的方式，而是給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償和安置費(fèi)用，借以保障人民的基本生活條件。但是，這些政策也給政府和開發(fā)商帶來了很重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，故國家的征收補(bǔ)償政策再一次發(fā)生改變，采取一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)政策。但是每個(gè)地方的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，所以在20世紀(jì)90年代之后，國家相關(guān)部門著手建立相應(yīng)的法律法規(guī)，新增的法律條例明確表明了土地征收不同于土地征用的概念，謀求制定合理的補(bǔ)償措施，真正使農(nóng)民的生活有了保障。

“城中村”改造中現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償?shù)姆陕┒?/p>

立法存在一定的缺陷。有關(guān)土地政策的法規(guī)主要有憲法以及土地管理法。在我國，土地的管理是不同于其他國家的，目前有兩種形式，即全民所有制與勞動群眾集體所有制。但是，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快以及人口的擴(kuò)增，在加快城市發(fā)展的進(jìn)程中，往往會涉及到土地短缺的問題，此時(shí)采取的措施只能是征用集體所有的土地，在使用的過程中，將其轉(zhuǎn)化為國有的土地。所以，城市的發(fā)展關(guān)系到村民的生活保障，只有把村民利益放在最重要的位置，想方設(shè)法解決他們被征收土地后的后顧之憂，才能得到他們的支持，使城市建設(shè)順利推進(jìn)。

法律和政策的貫徹不太到位。我國經(jīng)濟(jì)正在持續(xù)發(fā)展中，這就使得國內(nèi)的各大中小城市不斷開展“城中村”的改造工作，借以來滿足城市日益發(fā)展的需要。在這一過程中，我國對土地征收的各項(xiàng)管理規(guī)定方面的工作重視程度是相當(dāng)高的。尤其是近年來，制定了相關(guān)的法律條例，實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地的征收補(bǔ)償政策的日趨完善。但是，一些地方政府處于左右為難的境地，答應(yīng)被征戶要求，則大大提高土地征收成本，根本無力承擔(dān)；而如不答應(yīng)，則有違公正，容易引發(fā)群體性事件。不得已之下，在解釋的過程中往往使用模糊語言，玩起了文字游戲，村民對這種解釋十分不滿。

集體產(chǎn)權(quán)的主體相對模糊。《土地管理法》對集體土地所有權(quán)的主體規(guī)定不明確，是生產(chǎn)隊(duì)，還是村鎮(zhèn)，抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，模糊不清，導(dǎo)致所有權(quán)主體虛位，學(xué)界上稱其為“主體模糊”、“主體錯(cuò)位”。這就導(dǎo)致在城中村改造的過程中，缺乏正確的權(quán)利主體來行使權(quán)利。一旦出現(xiàn)矛盾，農(nóng)民集體不能作為法律上實(shí)在的主體來表達(dá)其合法權(quán)利的訴求。而且農(nóng)村在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，所執(zhí)行的政策大多是沒有按照政策實(shí)施的，雖然土地的征收補(bǔ)償是村民所有，但是在發(fā)放之前是在掌權(quán)者的管理下的，使得農(nóng)民的權(quán)益不斷被虛有化。

對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度仍待加強(qiáng)。法律上，我國公民是享有財(cái)產(chǎn)保障權(quán)的，但是法律還不健全，受傳統(tǒng)社會主義崇尚公有制而排斥私有制觀念的影響，國家往往只是單純注重保護(hù)公有財(cái)產(chǎn)，這就使得個(gè)別地方政府對私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)完全不管，甚至以犧牲個(gè)人財(cái)產(chǎn)來追求經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)我國現(xiàn)階段法律法規(guī)的內(nèi)容，村民的土地如果被城市化發(fā)展的擴(kuò)張所利用，也就是說土地受到侵犯時(shí)，這時(shí)農(nóng)民可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)申請補(bǔ)償，若是農(nóng)民對于補(bǔ)償有任何疑問，可以借助法律的手段，向政府的相關(guān)部門提出異議。然而，法律的相關(guān)細(xì)則缺乏，使得政策難以實(shí)施。我國公民的私有財(cái)產(chǎn)必須受到法律的保護(hù)，否則不僅會損害農(nóng)民權(quán)益，社會也難以穩(wěn)定。

“城中村”改造中土地征收補(bǔ)償法律漏洞的堵補(bǔ)方案

以“公正補(bǔ)償”為征地補(bǔ)償原則。征用土地是城市建設(shè)所必需，但是需要很好地解決征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題，因這一問題不僅直接關(guān)乎農(nóng)民生活，同時(shí)也關(guān)系到社會的穩(wěn)定。這就需要建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，使被征地農(nóng)戶、開發(fā)商、政府三者間的利益達(dá)到最佳平衡點(diǎn)。目前雖然有相關(guān)的法律法規(guī)，要求農(nóng)民的土地被征收之后，必須得到相應(yīng)的補(bǔ)償。但是這不代表農(nóng)民肯定能收到這筆錢，即使收到了錢，補(bǔ)償數(shù)額的多少也是不一定的，實(shí)用性不強(qiáng)，需要一個(gè)公正的征地補(bǔ)償原則。

明確土地征收補(bǔ)償受益的主體。國家首先應(yīng)該立法賦予農(nóng)民集體擁有民事主體的資格，使他們成為真正意義上的民事主體，讓他們擁有主體的權(quán)利以及責(zé)任；將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸還給農(nóng)民，由他們來行使土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。然后給予農(nóng)民對土地的處分權(quán)利，立法承認(rèn)集體之間可以進(jìn)行土地所有權(quán)合法轉(zhuǎn)移。

保證土地征收程序公正公開。要想健全征地程序，就應(yīng)做到“三權(quán)”和“三序”。所謂“三權(quán)”就是指農(nóng)民在征地中享有知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)。對征地補(bǔ)償安置方案有不滿意的地方，可以提出自己的意見，地方政府應(yīng)該認(rèn)真聽取，如果合理應(yīng)予以采納。所謂“三序”就是指在土地征收制度中引進(jìn)土地征用公共利益聽證程序、土地征用司法救濟(jì)程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證程序。引進(jìn)這些聽證程序可以確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)以及參與權(quán)。

擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。相關(guān)法律明確規(guī)定：城市建設(shè)需要進(jìn)行征收集體土地的，需要將相關(guān)的補(bǔ)償費(fèi)用補(bǔ)貼給相應(yīng)的農(nóng)民。確保農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)不受侵犯，切實(shí)保障我國農(nóng)民在土地使用以及所有權(quán)方面的權(quán)益，同時(shí)保證生活質(zhì)量。不同城市地區(qū)必須按照統(tǒng)一的制度方針實(shí)施，將制定的法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)際的土地管理與政策實(shí)施過程中，并盡力將補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)一步擴(kuò)大，使村民的利益能落實(shí)到位。

豐富補(bǔ)償方式。現(xiàn)階段，我國在征地補(bǔ)償方面實(shí)施的是產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償途徑，尤其是最近幾年，最主要的措施是施行一次性補(bǔ)償。然而，這種方式實(shí)際并沒有得到徹底的實(shí)施，不能為農(nóng)民帶來足夠的保障。同時(shí)在征收的過程中，會有經(jīng)營性土地的征收，若實(shí)施對村民的一次性補(bǔ)償，村民就不能夠得到土地升值帶來價(jià)值的收益。

建立被征地農(nóng)民的社會保障制度。土地對于農(nóng)民來說，無疑是非常重要的，土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。保障這些被征地農(nóng)民的生活，在整個(gè)“城中村”改造過程中至關(guān)重要。在“城中村”改造過程中，要努力建立被征地農(nóng)民的社會保障制度。征收土地的相關(guān)部門對于已被征收土地的農(nóng)民要施以優(yōu)惠措施。農(nóng)民將得到的土地補(bǔ)償金可以由保險(xiǎn)公司進(jìn)行管理，同時(shí)可以為農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)或者是醫(yī)療相關(guān)保障，進(jìn)而為農(nóng)民的生活提供持續(xù)的保障。

（作者單位：東南大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①張培：《城中村改造基本法律問題研究》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第6期。

②楊英法：《中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究》，《社會科學(xué)家》，2016年第2期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲