關于當前我國房地產稅若干熱點問題的簡要分析

●劉 佐

關于當前我國房地產稅若干熱點問題的簡要分析

●劉 佐

房地產稅是目前我國社會各界熱議的重要經濟話題之一，也存在一些模糊的認識乃至誤會，需要從理論、制度和實踐上厘清和探討。本文簡要介紹了房地產稅的基本概念、我國房地產稅制度的現狀和改革的歷程，分析了關于我國房地產稅制度改革的一些重大認識問題，針對我國現行房地產稅制度的主要問題提出了改革的初步建議，即簡化稅制，擴大稅基，合理設計稅率，適當下放稅權。

房地產稅熱點分析

劉佐，男，中國稅務報社總編輯、國家稅務總局首屆稅務行政復議委員會專家委員、中國財稅法學研究會副會長、中國稅務學會常務理事，并在中國多所大學擔任客座教授。

1958年生于北京。1976年參加中國人民解放軍。1984年從中國人民大學財政系財政專業畢業后一直在財稅部門工作。自1988年起，歷任財政部稅務總局辦公室副主任；國家稅務局辦公室局長秘書室副主任、主任，辦公室副主任；國家稅務總局辦公室副主任、辦公廳副主任；國家稅務總局稅收科學研究所副所長、所長，副研究員、研究員。

對中國稅制有比較全面、深入的研究，曾參與許多稅收法規和其他重要稅收文件、涉稅文件（文稿）的起草和修改；主持多項部級稅收科研課題；發表多篇稅收研究報告、論文和譯文；出版多部稅收專著；多項稅收研究成果得到中共中央、全國人大常委會、國務院和財政、稅務部門領導肯定，獲得部級一等獎，1998年享受國務院頒發的政府特殊津貼。代表性著作：《新中國稅制60年》（入選中共中央宣傳部、國家新聞出版總署慶祝新中國成立60周年百種重點圖書），《中國稅制概覽》（以中、英、日3種文字和4種版本在國內外35次出版）。

在騰訊網開設實名微博，與上百萬博友聊稅收。

近年來，隨著社會和經濟發展，房地產稅已經成為我國社會各界熱議的重要經濟話題之一，這一方面反映了政府、企業和個人對于這種稅收的普遍關注，另一方面反映出不少人對于這種稅收的概念、作用和我國房地產稅制度的現狀、改革的復雜性等缺乏了解，以至在改革中出現了一些模糊的認識乃至誤會，所以需要從理論、制度和實踐上厘清和探討。

一、房地產稅的概念

房地產稅，屬于財產稅類稅收，通常指對房地產征收的稅收，以房地產為征稅對象，以房地產的持有者或者使用者為納稅人，以房地產的價值或者面積為計稅依據，采用比例稅率或者一定的稅額標準（又稱固定稅額）。

因為房地產坐落在固定的地點，其所有者、使用者可以直接享受當地政府提供的城鄉建設、環境保護、治安、教育、文化和衛生等多方面的基本公共服務，所以房地產稅通常被各國列為地方稅，由縣（市）議會立法，當地財稅機關按年征收，收入納入當地政府的財政收入，然后通過當地政府的財政支出，用于當地的基本公共服務。

房地產稅是目前各國普遍征收的稅收，也是實行分稅制財政管理體制國家的地方稅體系中的主體稅收。但是，房地產稅通常不會構成各國地方政府財政收入的主要來源。以美國為例，目前該國縣（市）政府的房地產稅收入約占該級政府稅收收入的四分之三和全部財政收入的三成，該級政府的其他稅收主要為銷售稅和個人所得稅，該級政府財政收入中的非稅收入主要為收費和上級政府的財政轉移支付。

我國近代的房地產稅始于清末民初。1898年,清政府戶部發布《房捐章程》，1901年以后部分地區陸續試辦，如浙江、直隸和廣東等省。中華民國成立初期，房捐由各地自定辦法征收，如1914年制定的《浙江省征收店屋捐章程》、1924年制定的《京師警察廳警捐章程》（后來警捐改稱房捐）和1935年制定的《四川省征收各市縣房捐暫行簡章》；后來改為中央政府立法，如1941年國民政府財政部發布的《房捐征收通則》、1943年國民政府發布的《房捐條例》，地方征收。新中國成立以后，各地繼續征收房產稅、地產稅，1951年政務院公布了《城市房地產稅暫行條例》，并將城市房地產稅作為地方稅。

有些國家和地區在房地產交易環節征收其他稅收，如我國征收的增值稅（“營改增”以前為營業稅）、契稅和城市維護建設稅，新加坡、我國內地和香港特區征收的印花稅。但是，各國都不會將這些稅收列為房地產稅。

有些人將屬于財產稅的房地產稅與房地產交易環節征收其他稅收統稱為房地產稅，這種做法可能有助于統籌研究與房地產有關的稅收制度，但是從基本概念、基礎理論、實證分析和國際比較等方面來說，不宜把房地產稅與房地產交易環節的其他稅收混為一談。

二、我國房地產稅制度的現狀

我國現行的房地產稅制度采用對城鎮房產和土地分別征稅的做法，分設房產稅、城鎮土地使用稅兩個稅種，前者分別以房產原值和房租收入為計稅依據，分別按年、按次征收，稅率分別為1.2%和12%；后者按照使用城鎮土地的面積和規定的稅額標準征收，通常每平方米應稅土地的年稅額標準從0.6元到30元不等；個人自有自用的房地產不征稅，實行房產稅改革試點的上海、重慶兩個直轄市除外。

上述兩種稅收均為地方稅，但是現行的《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》均由國務院制定，上述暫行條例的實施細則、辦法均由各省、自治區和直轄市人民政府制定；征收管理由地方稅務局負責（西藏自治區未設地方稅務局，由國家稅務局負責）；收入均納入地方財政收入，用于地方財政支出。

根據財政部公布的2015年全國公共財政收入決算，當年全國房產稅、城鎮土地使用稅的收入分別為2050.9億元、2142.0億元，占當年地方政府稅收收入的比重分別為3.27%、3.42%，占當年地方政府全部財政收入的比重分別為1.49%、1.55%。

我國現行房地產稅制度的主要問題是稅權比較集中，稅制框架比較陳舊，稅制要素設計不夠合理，相關稅費比較復雜。

（一）稅權

與外國普遍將房地產稅作為完全的地方稅的做法不同，我國名義上將房地產稅列為地方稅，其收入也全部劃歸地方政府，但是房地產稅的立法權集中在中央，而且各個稅種的征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率和減免稅等稅制基本要素的調整權也絕大部分集中在中央，從而不利于地方因地制宜地通過房地產稅增加財政收入和調節經濟，也不利于房地產稅的完善。

（二）稅制框架

隨著我國改革開放的逐步深入，我國的經濟體制已經初步實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變。然而，我國房地產稅的基本框架還是經濟轉軌時期的過渡性產物，雖然二十多年來已經有所改進，但是變化不大，已經不能適應市場經濟發展的需要：在房地產市場逐步形成、內外統一、城鄉統一、交易方式多樣、各種收益增多和房地產價格持續快速上漲的情況下，繼續實行城鄉有別的房地產稅，在城鎮按照房產原值征收房產稅，按照使用土地面積征收土地使用稅；坐落在農村的房產不征收房產稅，農村的土地不征收土地使用稅，既不利于統一城鄉稅制和平衡稅負，也不能按照量能負擔的原則適當增加地方的稅收收入和更好地調節經濟。

（三）稅制要素

從征稅范圍看，房產稅、城鎮土地使用稅的征稅區域僅限于城鎮、工礦區，不包括農村；在城鎮、工礦區，經營用的房地產征稅，自有居住用的房地產不征稅，上海、重慶兩個直轄市除外；對高檔乃至豪華的房地產也沒有必要的稅收調節措施。從計稅依據看，對房產租金征收的房產稅的計稅依據與增值稅的計稅依據相同，一筆房租收入要同時征收房產稅、增值稅，租賃雙方還要按照與此相關的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴重，總體稅負過重。從稅率看，房產稅按照租金征收的部分適用稅率為12%，這樣高的稅率是我國在房地產公有制為主體、幾乎沒有房地產市場的時代，為了限制房產出租和調節少量私人房產主的房租收入設計的；城鎮土地使用稅各類地區的最高稅額標準與現實的地租和各種土地收費水平相比則明顯偏低，這樣的稅率和稅額標準已經不能適應目前我國房地產市場發展的狀況。

（四）相關稅費

除了房產稅、城鎮土地使用稅以外，我國與房地產相關的主要稅收還有對占用的耕地征收的耕地占用稅，對房地產轉讓、租賃征收的增值稅和隨增值稅附征的城市維護建設稅以及具有附加稅性質的教育費附加、地方教育費附加，對被轉移的土地、房屋權屬征收的契稅，對房地產轉讓、租賃合同征收的印花稅，對轉讓房地產的增值額征收的具有所得稅性質的土地增值稅，對轉讓房地產的凈收益征收的企業所得稅和個人所得稅。其中，有的稅種是經濟轉軌時期的產物，已經不符合目前市場經濟發展的狀況，如類似行政罰款的耕地占用稅；有些稅種的設置不符合目前各國通行的做法，如城市維護建設稅、土地增值稅和契稅。

從征稅環節來看，房地產轉讓、租賃環節稅負偏重，不利于促進房地產交易的擴大；房地產持有、使用環節稅負偏輕，不利于促進房地產資源的合理利用。

三、改革開放后我國房地產稅制度的改革歷程

改革開放以后，我國房地產稅制度的改革隨著計劃經濟向市場經濟轉軌的進程逐步推進，歷經曲折：

1984年稅制改革時，國務院決定設立房產稅、土地使用稅，1986年、1988年先后發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，開征房產稅、城鎮土地使用稅，對外資企業、外國人繼續征收城市房地產稅。

1994年稅制改革時，國務院起初決定取消對外資企業、外國人征收的城市房地產稅，統一實行房產稅；改革城鎮土地使用稅。但是，為了保證增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅等主要改革措施的順利實施，房產稅、城鎮土地使用稅等小稅種的改革措施最終沒有出臺。

2007年，國務院修改了城鎮土地使用稅暫行條例，實行了內外統一的城鎮土地使用稅。2008年，國務院決定自2009年起實行內外統一的房產稅，同時取消城市房地產稅。

2003年，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中提出條件具備時對不動產開征物業稅（此處所說的“物業稅”，提法似乎不夠確切，應為房地產稅，下同——筆者注）。

2006年，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。綱要中提出：改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅，并相應取消有關收費。

2010年中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》、2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中均提出：研究推進房地產稅改革。

2011年，根據國務院的決定，上海市、重慶市開始對部分個人住房征收房產稅的試點。2012年、2013年，國務院先后在關于深化經濟體制改革的文件中提出擴大上述改革試點范圍，但是后來似乎未見再提及此事，也沒有其他地區跟進。

2013年，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定中提出：加快房地產稅立法，并適時推進改革。

2016年，第十二屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，其中提出推進房地產稅立法。同年召開的中央經濟工作會議再次提出加快房地產稅立法，只是沒有明確公布。

但是，從第十二屆全國人民代表大會常務委員會的立法工作計劃及其實施情況看，房地產稅立法的前景并不樂觀：本屆全國人大常委會的任期是2013年3月至2018年3月，2015年公布修改以后的本屆全國人大常委會立法工作計劃中列有房地產稅法，但是在2015年、2016年全國人大常委會立法工作計劃中，該法僅列為預備項目；2017年全國人大常委會委員長張德江在全國人大所作的工作報告中談及今年立法工作時，沒有提及該法（已經公布的國務院2017年立法工作計劃中也沒有該法）；該法能否列入2018年2月召開的本屆全國人大常委會最后一次會議審議并通過，恐怕也很難說。由此可以預計，此項立法工作很可能會推遲到“十三五”時期的2018年至2020年期間，并轉由下一屆全國人大常委會承擔。

四、關于我國房地產稅制度改革的一些重大認識問題

雖然房地產稅立法一事已經確定，但是有關工作的進展似乎比較緩慢，而且迄今未見全國人大、國務院和財稅部門就此發布具體消息，相關領導談及此事也很謹慎，可能是因為很多基本問題特別是房地產稅的定位還沒有深入研究，或者在研究中還沒有取得大體的共識。與此同時，某些官方、非官方機構、人員（特別是某些官員、學者）和媒體不斷發出各類消息和評論，雖然令人眼花繚亂，未見可靠依據，也不足為憑，但是其社會影響包括對高層決策的影響不可低估。筆者認為下列問題似乎比較突出，值得認真討論：

（一）房地產稅是否具有宏觀調控特別是調控房價的功能

在現代國家里，稅收的宏觀調控作用，主要體現在國民收入的初次分配和再分配環節，通過中央稅和中央與地方共享稅，特別是在貨物和勞務銷售、進出口環節征收的增值稅（銷售稅）、消費稅、關稅和收益分配環節征收的企業所得稅、個人所得稅等主體稅種實現。

房地產稅屬于對存量財產征收的地方稅，不是在房地產交易環節征收的稅收，既不是直接影響房價的因素，也不能直接影響房產持有者的收入，難以賦予它宏觀調控功能，所以鮮見各國通過房地產稅調控房地產市場的做法。美國地方政府普遍征收房地產稅，但是各地房地產的價差依然很大。

雖然我國的房地產稅制度大體上全國統一，但是這種做法并沒有改變房地產稅的性質和作用，更不宜因此夸大房地產稅的性質和作用。大家不妨簡單而直觀地設想一下，一年區區四千多億元的房地產稅收入，對于我國龐大的房地產市場和地方政府收支規模來說，如何能夠起到“四兩撥千斤”的作用？

（二）房地產稅能否調節個人收入差距

稅收調節個人收入差距的作用，主要體現在國民收入的再分配環節，主要稅種是個人所得稅，即通過稅前費用扣除、超額累進稅率和減稅、免稅、退稅等措施，達到低收入者不納稅、中低收入者少納稅和高收入者多納稅的效果。出于稅制統一、公平的考慮，在兩位房主持有的房產價值相同的情況下，不可能對其中收入比較高的人征收更多的房地產稅；更不可能無論個人有無房地產、持有房產多少，一律按照其收入高低征收房地產稅。

有人說，持有房地產多的人收入也高，對這部分人征收房地產稅可以促使他們從其高收入中拿出更多的錢繳納房地產稅，從而可以調節高收入，這種推論實在牽強——因為照此推論，既然高收入者的支出會涉及很多稅種（如他們在飯店用餐、在商場購買服裝、乘坐飛機和購買住房會涉及增值稅和城市維護建設稅，購買進口小汽車會涉及關稅、增值稅、消費稅、車輛購置稅和車船稅），那么這些稅種就都可以調節高收入了。上述說法不僅違背了稅收的基本理論和常識，也不符合各國稅收的實際情況。

（三）房地產稅能否調節個人財產差距

首先，各國通過稅收調節個人財產差距，主要體現在財產持有和轉移環節，通常采取對存量財產征收財富稅、對繼承的遺產征收遺產稅和對贈與的財產征收贈與稅等方式。在當今經濟全球化和國際經濟、稅收競爭日益激烈的背景下，為了減少由于資產轉移而造成的經濟損失和降低管理方面的成本，征收財富稅的國家已經罕見；很多國家和地區已經陸續取消或者停止征收遺產稅和贈與稅（如加拿大、奧地利、瑞典、俄羅斯、印度、埃及、阿根廷、澳大利亞和我國的香港、澳門特區等），繼續征稅的國家也普遍通過大量增加稅前扣除額和大幅度降低稅率等措施大幅度地降低了上述稅收的負擔（如美國、英國、日本和我國的臺灣地區等）。

其次，房地產只是個人財產的一部分，很多富人的主要財產并不是房地產，而是股權、債權等金融資產。在房地產方面，也鮮見各國地方政府通過高累進程度的房地產稅調節個人房地產的差距，1%左右的比例稅率是比較常見的。

所以，對擁有房地產比較多的人征收更多的房地產稅就可以調節個人財產差距的說法是很牽強的。

（四）房地產稅能否取代“土地財政”

“土地財政”是近年來我國政府收支管理中出現的一種特殊現象，有其復雜的政治、經濟、財政原因和結果，短期內似乎不太可能通過財政、稅收、地方稅和房地產稅制度的改革而徹底改變。這里姑且不論我國應當如何從體制上徹底解決“土地財政”問題，單是從金額方面來看，2015年全國各地政府收取的三萬多億元國有土地使用權出讓金收入也不是四千多億元房地產稅收入可以替代的。試圖在近期內大量增加房地產稅收入，或者大量減少國有土地使用權出讓金收入，或者同時采取上述兩種措施，以縮小上述兩種收入之間的差距，恐怕都不太現實。

從發展趨勢看，房地產稅應當成為我國未來地方稅體系的主體稅種之一，其收入也應當隨之成為我國未來地方稅收入的主要來源之一，但是此項收入不太可能構成我國地方政府財政收入的主要來源。其他財源，特別是規范化的中央政府轉移支付可能更為重要，這主要是我國市場經濟條件下主體稅種（目前包括增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅4個稅種）稅基的流動性和基本公共服務均等化對于加強中央財政、稅收的要求決定的。有些人誤傳或者誤以為外國普遍以房地產稅收入為地方政府財政收入的主要來源，這種說法顯然不符合實際情況，由此導致的推論自然也難以成立。

（五）我國實行土地公有制，能否就土地使用者使用的土地征稅

從法理上說，房地產稅與土地所有制沒有必然聯系。因為，房地產稅的征稅對象是納稅人本納稅年度擁有的房地產，計稅依據是該房地產的價值（通常包括房價和土地所有權或者占有權、使用權、收益權的價值），征稅的目的是通過這種方式為當地政府籌集一定的財政收入，并不需要考慮該房地產價值中土地的所有權問題。

從實踐上看，新中國成立以后，我國內地實行土地公有制（具體分為國家所有、集體所有兩類），曾經對在國有、集體所有的土地上從事農業生產的國有、集體單位和個人征收農業稅多年，先后對在城鎮、工礦區使用國有土地的企業和從事經營活動的事業單位、個人征收城市房地產稅、房產稅和城鎮土地使用稅，近年來上海、重慶兩市試點對于部分個人住房征收房產稅的計稅依據（交易價）中實際上已經包括了土地的因素。既然可以對經營性的公有土地征稅，為什么不可以對生活性的公有土地征稅？既然上海、重慶兩市可以按照包括地價因素的房價征稅，為什么其他地區不可以這樣做？

我國香港特區的土地屬于特區政府，同時對于房地產征收差餉（即房地產稅）。澳門特區的土地既有屬于特區政府的部分，也有屬于私人的部分，但是征收房屋稅（即房地產稅）時并不區分土地的所有權。

外國的土地制度也很復雜，既有公有土地，也有私有土地，使用各類土地也有多種方式，但是征收房地產稅時鮮見按照土地所有權區別對待的做法。

（六）近期我國能否對居民自有自用住房全面開征房地產稅

我國是一個經濟發展很不平衡的發展中大國，從總體來看居民收入水平不高，擁有的住房不多，各地居民的收入和住房情況差異很大，稅收管理水平也不高。在這種情況下，所有居民自有自用住房統一征收房地產稅，或者一律免征房地產稅，恐怕都有失偏頗。筆者認為比較穩妥的辦法可能是：由各省、自治區和直轄市根據此稅征收條件的成熟程度（主要考慮稅源多少、居民承受能力強弱和稅收管理水平高低等基本因素），逐步推行對居民自有自用住房征收的房地產稅，并對中低收入居民的自有自用住房予以適當的免稅、減稅照顧。在實施步驟上，既可以考慮先從大城市起步，取得經驗以后在中等城市、小城市和農村逐步推廣；也可以考慮選擇一些大城市、中等城市、小城市和農村同時試點，取得經驗以后在同類地區逐步推廣。而且，應當將此項改革與我國的地方稅體系建設、整體稅制改革、財稅管理體制改革和其他相關改革緊密地結合起來，以期取得更好的社會效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。

五、關于我國房地產稅制度改革的初步建議

我國房地產稅制度改革的出發點應當是：鼓勵房地產業和房地產市場的發展，合理開發利用房地產資源，保障民生，符合財政管理體制改革和稅制改革的總體目標，將房產、土地相關的稅費改革統籌考慮，主要措施應當包括簡化稅制、擴大稅基、合理設計稅率和適當下放稅權等內容。

（一）簡化稅制

可以逐步將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費合并為統一的、與其他國家普遍開征的房地產稅基本一致的房地產稅，將城市維護建設稅和印花稅并入增值稅、企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，將土地增值稅并入企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，同時取消房地產方面的不合理的政府收費。通過上述措施，不僅可以減少與房地產有關的稅收和政府收費的種類和金額，減輕納稅人的經濟負擔，改善納稅人與執政黨和政府的關系，而且可以優化稅制和稅負結構，即減少房地產轉讓、出租環節的稅收，增加房地產持有、使用環節的稅收。

（二）擴大稅基

可以將房地產稅的征稅范圍逐步擴大到個人住宅和農村地區，并以房地產的評估值為計稅依據（在條件不具備的情況下，也可以暫以交易價格為計稅依據）。同時，可以通過規定適當的免稅項目和免征額等方法，適當照顧中低收入階層房主。從我國現實國情考慮，并參考其他國家征收房地產稅的普遍做法，也許采用按照人均免稅面積規定免征額的辦法比較可行。

如果統一單獨按照住房的總面積或者價值征收房地產稅，在操作時可能很容易引起諸多問題。例如，邊遠地區和城市中地點偏僻的大房子可能價格比較低，大城市和中小城市繁華地段的小房子則可能價格比較高，共同生活的家庭人口的數量也是需要慎重考慮的重要因素。

有些人主張對房主持有的第一套住房免稅，筆者理解其體恤民生的善意，即用這種方法照顧只有一套自有自用住房的房主，因為這部分人應該大多是中低收入者。但是，第幾套住房可能是一個很模糊的概念。例如，第一套住房的面積可能很大，也可能很小；可能是豪華的別墅，也可能是破舊的簡易房；可能價值很高，也可能價值很低。雖然有些人持有多處住房，但是由于位置偏僻、面積狹小和建筑陳舊等原因也不一定很值錢。所以，統一規定第一套住房免稅不一定公平、合理。

此外，根據我國現行的分稅制財政管理體制和房產稅暫行條例、城鎮土地使用稅暫行條例，房地產稅屬于地方稅，由房地產所在地政府所屬的稅務機關征收，不能跨地區征收。且不說北京市的稅務機關不能對本市居民在黑龍江、廣西和上海等省、自治區和直轄市境內持有的房地產征收房地產稅，就是北京市西城區的稅務機關，也不能對本區居民在本市東城、密云等區境內持有的房地產征收房地產稅。

同理，有些人主張通過全國聯網核實房地產所有者在不同地區持有房地產的情況，以便匯總計算其持有的房地產總量，然后按照累進稅率或者其他累進方法（如第一套住宅免稅，從第二套或者第三套住宅開始征稅）征收房地產稅，也是不可取的。除了上述財政管理體制、稅務機構管理體制的原因以外，還應當考慮房地產稅不同于調節收入分配的所得稅和調節財富分配的遺產稅，其征稅對象是單位、個人繳納所得稅以后的收入形成的財產，不應當再按照累進的個人所得稅和遺產稅的計征方法征稅。目前各國鮮見按照納稅人在本國境內各地房地產合計數和累進稅率征收房地產稅的做法，我國征收房地產稅的歷史上也沒有這種做法，對本國納稅人在本國境外持有的房地產征收房地產稅更是難以想象的事情。

（三）合理設計稅率

可以根據不同地區、不同類型的房地產分別設計房地產稅的稅率，由各地在稅法規定的幅度以內掌握，如中小城市房地產的適用稅率可以適當從低，大城市房地產的適用稅率可以適當從高；普通個人住宅的適用稅率可以適當從低，高檔個人住宅、經營用房地產的適用稅率可以適當從高，豪華住宅、高爾夫球場之類還可以適當加成征稅。

如前所述，我國現行房產稅中經營性自用房產的適用稅率為1.2%。如果考慮作為計稅依據的房產原值可以減除10%至30%，實際稅率只有0.84%至1.08%。目前其他國家和地區的房地產稅稅率也普遍比較低，且有多種優惠。因此，目前我國房地產稅的基本稅率不宜定得過高，似乎可以考慮確定為1%，并允許地方政府以此基礎，根據當地的實際情況，在一定幅度以內適當上浮或者下浮。

在設計稅基和稅率的時候，應當兼顧納稅人的負擔能力和財政收支的需要、中央政府與地方政府的財政收支，并參考其他國家特別是發展中國家和外國周邊國家同類稅收的做法，而且試點期間和全面改革初期稅基從窄、稅率從低為宜。

（四）適當下放稅權

房地產稅是一種典型的地方稅，似乎應當由地方立法為好。但是全國人民代表大會根據我國的國情，已經在立法法中作出了稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律的規定。因此，房地產稅的立法工作正在由全國人大常委會的有關部門組織實施。

但是，鑒于我國幅員遼闊，各地經濟發展水平和房地產市場情況差異很大，房地產稅屬于地方稅，其稅權不宜過于集中。因此，可以考慮由全國人民代表大會制定《中華人民共和國房地產稅法》，由各省、自治區和直轄市人民代表大會制定本地區的房地產稅法實施細則，在全國統一稅制的前提下賦予地方較大的管理權限（包括征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率和減免稅等稅制基本要素的適當調整），使之更加符合當地的實際情況，將房地產稅作為地方稅的主體稅種精心培育，使之隨著經濟的發展逐步成為市（縣）級政府稅收收入的主要來源，促使地方因地制宜地通過此稅適當增加財政收入和調節經濟，進而促進地方建設，增加當地居民福祉。■

[1]國家稅務總局.中華人民共和國稅收基本法規（2017年版）[M].北京：中國稅務出版社，2017.

[2]江蘇省中華民國工商稅收史編寫組，中國第二歷史檔案館.中華民國工商稅收史料選編（第五輯）:地方稅及其他稅捐[M].南京：南京大學出版社，1999.

[3]劉佐.稅制改革頂層設計三個主要問題初探[J].稅務研究，2013，（06）.

[4]劉佐.中國改革開放以來房地產稅改革的簡要回顧與展望[J].財貿經濟，2011，（12）.

（本欄目責任編輯：阮靜）