論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的謙抑性

陳霞

摘 要：檢察機關(guān)雖然享有民事公益訴訟原告資格，但是一方面，公民的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻?yōu)先保障與實現(xiàn)；另一方面，檢查監(jiān)督具有單向性與有限性，而且檢察機關(guān)提起公益訴訟會造成原有訴訟結(jié)構(gòu)的破壞。所以，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟時要遵循謙抑性原則，這種謙抑性可以分為實質(zhì)謙抑性與形式謙抑性。為了保持檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的謙抑性，應(yīng)嚴格把握民事公益訴訟的受案范圍問題，并設(shè)置檢察建議前置程序。而且，訴訟進程中需貫徹平等與辯論原則，從而推進訴訟結(jié)構(gòu)的合理化運行。另外，還要設(shè)置相應(yīng)的救濟程序，規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán)的行使。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；民事公益訴訟；謙抑性

一、檢察權(quán)謙抑性的含義

筆者認為，檢察權(quán)的謙抑性可以分為實質(zhì)謙抑性與形式謙抑性。實質(zhì)層面的謙抑性，主要指檢察權(quán)的行使必須要遵從合法性、適當(dāng)與均衡原則以及權(quán)責(zé)統(tǒng)一；形式層面的謙抑性主要指檢察權(quán)的行使要高效便民、誠實守信、并落實程序正義。例如，檢察機關(guān)中存在利害關(guān)系的相關(guān)工作人員要主動回避等，從而保障檢察機關(guān)參與民事公益訴訟的整個機制的公平公正。

二、民事公益訴訟中檢察權(quán)遵循謙抑性的必要性

2012年修改的《民事訴訟法》創(chuàng)設(shè)了公益訴訟制度，雖然檢察機關(guān)在解決敏感、疑難的民事公益訴訟問題方面具有優(yōu)勢，但是筆者認為，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)力需要慎重行使。

1.公民訴權(quán)得到極大保障的域外經(jīng)驗

域外公益訴訟制度設(shè)計時，對于起訴主體采取的是比較寬泛的方式。美國的公益訴訟鼓勵民眾的能動作用；德國的“民眾訴訟”，亦屬于公益訴訟的范疇；新《民事訴訟法司法解釋》第284條突破了直接利害關(guān)系的規(guī)定。公益訴訟原告資格的主要考量因素是特定主體能否適當(dāng)履行職責(zé)以及濫訴的風(fēng)險。因為擔(dān)心公民濫訴問題，而限制普通民眾的原告資格，這是一種諱疾忌醫(yī)的做法。

2.檢察監(jiān)督具有單向性和有限性

在我國，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其有權(quán)提起公益訴訟。但是這種法律監(jiān)督具有單向性，本身容易擴張和泛濫，所以其本身的特點決定了檢察機關(guān)提起公益訴訟時應(yīng)當(dāng)保持克制與理性。同時，檢察監(jiān)督作為訴訟活動監(jiān)督形式中的一種并非萬能，因此要全面、理性、辯證地認識訴訟監(jiān)督的功能和作用。

三、民事公益訴訟中謙抑型檢察權(quán)的構(gòu)建

1.受案范圍

筆者建議采取概括式和列舉式并用的方法來規(guī)定民事公益訴訟的受案范圍問題：

（1）案件中公共利益受到侵犯或者面臨威脅。公共利益的界定一直飽受爭議，筆者認為一個不確定數(shù)目的大多數(shù)人的利益即為公共利益。

（2）現(xiàn)有的法律制度等相關(guān)規(guī)定無法實現(xiàn)權(quán)利的救濟與保護。

（3）考慮權(quán)利救濟的系統(tǒng)性與經(jīng)濟性，已有其他法律救濟途徑的案件應(yīng)該被排除在外。雖然目前我國法律僅明確列明環(huán)境公益訴訟和消費者權(quán)益公益訴訟，而其他公益訴訟類型并未列出，在法律條文中僅用一個“等”字概括。隨著公益訴訟實踐的不斷開展，受關(guān)注的典型公益訴訟類型應(yīng)該得到補充和完善，例如國有資產(chǎn)流失、知識產(chǎn)權(quán)濫用、就業(yè)歧視、市場壟斷等類型。

2.程序啟動

檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時要保持謙抑性。現(xiàn)行規(guī)定下，一方面，當(dāng)有關(guān)社會組織團體提起具體的民事公益訴訟時，檢察機關(guān)便無需再提起。若有關(guān)社會組織團體申請檢察機關(guān)提起具體的民事公益訴訟時，檢察機關(guān)可履行督促起訴與支持起訴之職能。例如環(huán)境公益訴訟中，某環(huán)保組織欲提起訴訟而證據(jù)收集困難，檢察機關(guān)可以提供物質(zhì)、專業(yè)技能等方面幫助，也可以通過向法院發(fā)出“支持起訴意見書”，這也是民事法律關(guān)系私法屬性和法律監(jiān)督機關(guān)內(nèi)在屬性的具體體現(xiàn)。新《民訴法司法解釋》第286條規(guī)定了與行政保護程序相銜接的措施，筆者認為還應(yīng)當(dāng)增加一個檢察建議前置程序。所以，當(dāng)有關(guān)社會組織團體未提起民事公益訴訟而檢察機關(guān)在提出檢察建議后相關(guān)單位、組織或人員仍然拒絕糾正的，檢察機關(guān)可主動提起民事公益訴訟，畢竟檢察權(quán)的謙抑性并不等于其不作為。

3.訴訟進行

參訴進程中，訴訟法律關(guān)系中的兩造應(yīng)當(dāng)奉行平等原則，不僅要實現(xiàn)程序意義上的雙方對等，更要在實體上保證雙方均享有相應(yīng)的當(dāng)事人的訴訟權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。例如規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟中的鑒定規(guī)則，建立專門的環(huán)境損害鑒定評估機構(gòu)，保證鑒定機構(gòu)的獨立性，從而提供客觀公正的鑒定結(jié)論。除平等原則外，辯論原則也是非常重要的一個內(nèi)容。即便是在檢察機關(guān)作為原告的民事公益訴訟中，也應(yīng)當(dāng)保證被告的陳述申辯權(quán)。

雖然新《民訴法司法解釋》第286條規(guī)定，公益訴訟案件當(dāng)事人可以和解，人民法院可以調(diào)解。但是，檢察機關(guān)作為國家利益和社會利益的代表，并非實體權(quán)利的享有者，因而對于訴訟所保護的利益不具有完全的實體處分權(quán)。所以，筆者認為，在檢察機關(guān)作為民事公益訴訟的原告案件中，被告沒有進行實際有效的補救前或者辯論終結(jié)后，法院應(yīng)當(dāng)不允許檢察機關(guān)撤回起訴。同理，在具體的結(jié)案方式上，也不允許調(diào)解以及和解。

4.救濟程序

民事公益訴訟中原告主體資格的擴大，可能會滋生濫訴的現(xiàn)象。為了防止濫訴，相應(yīng)的制約與懲罰機制必不可少，這也是現(xiàn)代程序法治的應(yīng)有之義。社會組織團體濫訴的，則應(yīng)當(dāng)從其財產(chǎn)中收繳相應(yīng)的罰金。若構(gòu)成犯罪，則應(yīng)當(dāng)追求其法律責(zé)任。社會團體或組織濫訴的，還要追求其主要負責(zé)人的法律責(zé)任。

對于檢查機關(guān)怠于行使公益訴訟權(quán)，該如何救濟？筆者認為，參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第134條的相關(guān)規(guī)定，若檢查機關(guān)決定不予提起民事公益訴訟的，則應(yīng)當(dāng)制作通知書，寫明理由并送達申請人。若申請人不服，則可以在收到通知書以后十日內(nèi)申請復(fù)議。人民檢察院的控告申訴檢察部門應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請的三十日以內(nèi)作出復(fù)議決定。

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