我國權力清單制度的探究

摘 要：近年，權力清單現已成為一個熱門話題，權力清單制度也是黨中央領導的施政重點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《意見》指出，省級政府在2015年年底前、市縣兩級政府在2016年年底前都要基本完成權力清單的公布工作。本文從權力清單制度的概念和爭議焦點出發，在分析總結我國權力清單制度存在的問題之后，提出了相應的完善措施。

關鍵詞：權力清單；概念；完善措施

一、權力清單制度概念

目前雖然很多地方已經對權力清單制度進行了積極探索和實踐，但目前關于權力清單制度在理論上并沒有形成較為完善的體系。關于權力清單制度的概念，我國學者有著各自不同的認識：

有學者認為，權力清單制度是指政府及其職能部門將公權力進行細化梳理，由此制定成一張“清單”，詳細說明每項權力的職能權限、流程等，事實上是說明行政權力所涉及的領域和范圍。有學者認為，權力清單是針對權力的革命，以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心，用清單的形式，將職權、執行主體、法律依據和具體流程等內容列舉出來，進行公開，實質是將公權力關進制度的籠子。筆者認為，權力清單制度是將各級政府及其工作部門的行政職權依法定原則進行梳理和統計，在此基礎上，將行使主體和依據、權力范圍和流程等內容，通過清單一一列舉，進行公開，讓權力置于社會監督之下的一種制度。

二、權力清單制度的爭議焦點

概括起來，權力清單制度主要涉及以下幾方面的基本問題：

1.政府是否是權力清單的制定主體，能否自行確定清單的內容

根據我國法律規定，行政職權應符合法定原則，其來源于憲法、法律、行政法規以及其他相關規性法律文件。政府非公權力來源，政府的權力來自于憲法法律的規定，從根本上來說是來自于人民擁護。權力清單制度并非給予政府“自我設權”的機會，而是要求政府厘清其已經獲得的權力范圍。法律規范才是根本，政府不能任意設置權力清單的內容，任何與法律規定相抵觸的內容都是違法的。在制定清單中，政府應該作為積極參與者。

2.權力清單是否可以用依清單行政代替依法行政

根據職權法定原則，行政機關在通過權力清單調整行政職權及其行使的程序時都應嚴格遵守依法行政的原則，不能將權力超越法律之上。清單只是對公權力的梳理，即使沒有權力清單，行政機關也可以依據已有的“立法性規范”行使職權，履行職責。如果權力清單未將一項法律規定的權力列入清單并予以公布，此項權力就不能行使，那么就將會造成行政機關的不能作為。行政機關不能作為的后果，直接涉及到公共利益。

3.權力清單是否是行政規范性文件

權力清單不應作為規范性文件，它是政務公開信息的一種。行政規范性文件通常以“通知”、“公告”、“意見”等形式發布。將權力清單視為行政規范性文件，容易造成權力清單凌駕法律之上的局面。《政府信息公開條例》第10條將行政法規、規章和其他規范性文件單列為重點公開政府信息中的一項，而將行政許可有關的公開列為了另一項，兩者構成完全不同的兩類政府信息。權力清單目前通常以網站的形式公布。

三、權力清單制度存在的問題

1.權力清單內容缺乏統一規范和標準

因為制定清單標準不一，單從目前我國各地政府公開的權力清單來講，其清單各有不同，差別較大。并且由于清單一般由權力行使者公布，其具體內容詳盡程度不一。例如有的公開的內容很籠統，不詳細具體；有的添加“其他事項”為兜底條款；有的看似減少了很多權力事項，事實上是集中強權力，或者增加了法律沒有規定的其他權力。

2.權力清單制定主體權限不明

根據目前地方政府的清單來看，通常為政府直接負責，省級政府及其部門的權力清單由省人民政府編制；縣級政府及其部門的權力清單由縣人民政府負責。各地政府通常通過法制辦來公布權力清單。這種政府部門自己編制公布的方式，當然會出現邊梳理邊增加、把權力事項捆扎打包等問題。因此清單的制定缺少一個外部權威的約束力。

3.權力清單制度缺乏相應責任和有效監督

有權必有責，用權須監督。實踐中，各地政府的權力清單內容雖然包括內容和程序，但并未明確未按清單行事的法律后果。公民如何對清單的有效實施進行監督也無法實現，怎樣有效發揮公民監督的作用也需要進一步解決。

4.法律適時變化與權力清單滯后性

權力清單本身源于其背后的法律、法規而設定形成的，而法律法規會因適應社會發展不斷變化，由此相關的行政項目也會隨之變化。因此以職權法定為指導的權力清單也必須做出相應的調整，以符合法律的規定。

四、權力清單制度的完善建議

1.出臺相關條例

條例應規定權力清單制定主體、主體權限、程序、范圍，明確權力清單的效力、與行政規范性文件關系、監督機制以及相應責任機制等。并且，該條例要有強制性的條款和任意性條款，即各個政府及其工作部門不能隨便更改哪些條款或可以主動更改與本地相適應的條款，在維護權威統一下，又適應地方自主選擇的需要。

2.加強責任約束與有效監督機制

如果在執行和落實權力清單要求的過程中有違反權力清單規定的行為，應承擔相應責任。如果情節嚴重的，應該承擔刑事責任。政府應積極履行政務公開，提高權力運行透明度。在權力清單的制定過程中，也可以引入聽證程序，讓人民群眾發表意見。還可以召開網上聽證會，擴大聽證的范圍，廣納民意。

3.規范清單動態調整機制

為適應新的法律規范出臺，權力清單必須做出相應的調整，以符合法律規定。權力清單的動態調整需要具備一定的事由，包括：①立法活動使得政府權力事項本身發生變動。②簡政放權改革的需要。③本部門自行決定調整權力清單的內容。在以后的工作實踐中根據遇到的問題及時進行完善，使權力清單從理論和實踐方面看，都能達到預期作用。

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作者簡介：

黃子倩（1991～），女，籍貫河南，揚州大學法學院法碩非法學在讀碩士研究生。