論行政合同性質

松林

摘 要：行政合同是現代法律制度中出現的新型制度，其將行政管理與合同相結合，將公權力行使與契約自由原則相結合，將公法與私法相結合。學界對于行政合同的性質的研究從未停止，但目前仍無統一定論。本文試從定義、特征等方面，對行政合同進行分析研究，從而淺論筆者對行政合同性質之看法。

關鍵詞：行政合同；性質；行政性；行政主體

一、行政合同的定義

行政合同是指行政主體為了達到行政管理目標，與行政相對人在協商一致的基礎上訂立的，設立、變更、終止行政法律關系的合意。實踐中的行政合同包括行政主體與其工作人員簽訂的聘任合同、公共設施的使用合同、國有土地使用權出讓合同等。

二、學界對行政合同性質的觀點

作為新型行政管理方式，行政合同從出現至今，學界對其性質的研究分析從未停止；但是，目前對于行政合同的性質，學界仍無統一的定論，主要有三種觀點：

第一，行政合同的性質基本等同于民事合同，均為合同雙方在契約自由、意思自治基礎上做出的雙方法律行為；

第二，行政合同的性質為純行政行為，是隨著社會發展進步出現的新型行政手段；

第三，行政合同兼具合同性與行政性，是兩者的綜合，因此其與民事合同、強制性行政手段均有異同，是新型行政管理方式。

三、行政合同的行政性

筆者認同第三種觀點，即行政合同是公法與私法的結合、契約自由與行政強制性的結合，兼具行政性與合同性；但作為一種新型行政管理方式，行政合同的行政性為其根本性質，本文重點論述。行政合同的行政性主要表現在：

1.行政合同主體必須存在一方為行政主體

與在平等民事主體間簽訂的民事合同不同，行政合同的當事方中必有一方為行政主體。此處的行政主體包括國家行政機關和法律、法規授權的組織以及行政主體委托的組織。也就是說，行政合同的一方為作為管理者的行政主體，另一方為被管理者。有學者認為，非行政主體之間也可以訂立行政合同，如企業之間簽訂的就某種公共物資的加工合同；但是筆者認為，只有在法律明文規定的極其特殊情況下，才能成立非行政主體間的行政契約。

但是，需要注意的是，作為行政合同當事人一方的行政主體必須是以公權力的執掌者、履行者的身份參與合同，而非以主體法人這一民事平等主體的身份作為合同方。這一點使得行政合同具有和行政主體參與簽訂的普通民事合同相區別。

2.行政合同的直接目的是行政管理

行政合同作為一種新型行政管理方式，其目的顯而易見為行政性管理，即行政主體在職權范圍內針對公共事務所為的整治、監管等行為。合同雖是在雙方地位平等、協商一致的基礎上訂立，但無法否認合同一方的行政主體的管理者身份。行政合同成為行政管理的一種法律手段， 必須是直接意義上的而不是間接意義上的。“直接”是指行政合同不需要憑借其他法律行為與法律關系， 而直接與行政主體履行職責或執行公務相聯系，或者說行政合同本身就構成執行公務、履行職責的法律行為。也這正是基于此目的，作為合同方的行政主體具有一些其他合同方沒有的、合理的權利，也就是行政合同之行政性的第三點表現。

3.行政合同中，行政主體一方權利特殊

為了實現行政管理之目的，法律賦予了作為管理者的行政主體一方不同于其他合同主體的特殊權利。首先，行政主體對于該行政合同的履行具有監督、管理之權利，可以采取追蹤進度、定期檢查等方式對合同相對方的履行情況進行了解；其次，在了解履行情況的基礎上，對不符合要求的情況進行及時糾正；再次，如果相對方未按照法律規定或合同約定履行合同，作為管理者的行政主體一方可以依照自身具有的行政職權強制該方履行合同，以確保公共利益不受損害、行政管理目的順利實現；最后，行政主體具有法律規定的單方解除權，即在法定特殊情況下或根據公共利益原則，行政主體有權單方面解除行政合同，但應當依照法律規定給予無過錯的合同相對方一定的合理補償。

但是，應當注意的是，行政主體的以上特殊權利不得濫用；行使這些權利，必須依照法律規定。

4.行政合同的內容必須具有公益性質

行政合同的設立目的是為了實現行政管理，合同內容也應當是涉及公共利益，即國家、社會或一定范圍內的公民團體利益的。行政合同之行政性的該點表現，將行政主體作為合同一方簽訂的私益合同（如某地政府與某公司簽訂的辦公用品買賣合同等）與真正的行政合同區別開來。

5.行政合同是設立、變更或者終止行政法律關系的合意

行政法律關系指行政法律規范規定或調整的，因行政活動而產生的權利義務關系。行政合同即是合同主體自由選擇、自愿訂立的設立、變更或者終止該種關系的合意。行政合同的訂立以業已存在的行政法律關系為前提。行政機關與相對方簽訂行政合同的出發點和最終目標圍繞著行政管理；從這個大前提來說， 行政職權構成了行政合同產生的直接“源泉”。

6.行政合同必須嚴格遵循行政法律制度之規定

行政合同不同于民事契約，其本身是行政主體行使公權力及履行職務的手段，是一種新型行政管理方式。因此， 行政合同必須要服從其在整個執行公務或履行行政職責的過程或系統中的地位、作用和目標， 要按照行政法的規定和行政法律規則簽訂、履行；而不僅僅是遵循合同法律的原則和規定。

四、結論

雖然，行政合同的行政性為其根本特性，但其仍是由當事雙方或多方經溝通、協商后簽訂，需受到相關合同法律、法規之規定約束的雙方（或多方）法律行為。

綜上所述，行政合同兼具行政性與合同性，其性質較為復雜、綜合。但是從以上具體分析中可以看出，行政合同的行政性與合同性并不是簡單的堆砌，而是有所側重，其行政性為其根本性質。因此，可以得出結論：行政合同是一種新型的行政管理活動。行政合同關系是行政法律關系，行政合同制度為行政法律制度。行政主體通過與相對方訂立行政合同，實現行政管理之目的，其實質為行使行政職權，而只是使用了契約這一形式。行政合同將公權力與契約自由原則巧妙結合，既發揮了公法的權威優勢，也吸取了私法的靈活特點，屬于現代政府推行的“柔性行政”之典范，應在實踐中廣為采納。