秸稈焚燒的法律治理

陳乾

摘 要：現如今，環境問題一直是一個政府重視，人民關心。關乎國家建設和發展的重要問題。而在環境保護中秸稈焚燒這一看似微小的問題，卻是霧霾形成的一個重要原因。如果不對其嚴肅看待就會對環境，甚至對人類都會產生影響。但現階段雖然政府總體對秸稈進行禁燃，但在現實中還是沒有得到很好的解決。要解決必須要在相關的法律規制中提升其法律位階、進行實施細則，讓法律能執行，易執行，執行到位。才能還天空一片藍，還水一片清，建設美麗中國。

關鍵詞：秸稈焚燒；法律治理；原因；治理措施

一、秸稈焚燒是導致霧霾的重要原因

長春市環保局曾召開會議，中科院東北地理與農業生態研究所、氣象與環境監測、農業委員會等部門專家均發言。其中官方首次發布了秸稈焚燒是霧霾天氣重要原因之一。

監測數據表明，兩次大型污染天氣，燃煤污染的“幕后黑手”二氧化硫（SO2）濃度相當之低，令人匪夷所思，可見燃煤對此次重污染天氣的影響很小。近幾年來，整個北方10月下旬一般都是空氣污染比較嚴重的時候，由于剛剛進入冬季，雖進入了供暖期，但與更寒冷的12月和1月份相比，燃煤量仍相對較小，由此可見，焚燒秸稈是空氣質量差，和霧霾天氣的一大殺手。

而又由于全國很多地方的農民都有焚燒秸稈的傳統做法，一方面是有不夠科學的說法：焚燒過的秸稈可以肥田。而據科學研究秸稈發酵過后施于田間效果會更好。另一方面的原因是隨著農村人口的大量外流，農村人力成本持續增高，許多農民無力更好的處理秸稈，就只能就地焚燒。大量的焚燒秸稈成為導致霧霾的重要原因。

二、為何秸稈焚燒現象缺乏治理

1.專門針對秸稈焚燒的規范性文件法律位階較低

從所有涉及秸稈焚燒的立法文件，雖有兩百多部，但詳細參閱很容易發現，其位階最高就是部門規章，由國務院頒布。但其他的文件多以通知、辦法的方式等指導的形式發出，不具有強制執行力，尤其是在涉及到秸稈集中整治問題上。各個地方政府制定的地方性法規或者規章僅能在當地執行，對于秸稈焚燒的跨界污染問題上略顯乏力。依據這些規章得不到高位階法律的指導也缺乏法律信服力，自然很難做到科學立法、嚴格執法的目標。

2.地方政府制定規范性法律文件不夠科學

秸稈焚燒出現的時間一般都在特定的時間，又有一定的集中性各地在規范秸稈焚燒問題上往往采取通知、開會發表意見的辦法進行敷衍，沒有認識到問題的嚴重性，也就沒有真正設身處地思考解決，和想要解決的根本思想。從立法技術和執行力上都沒有達到上級要求的地方政府應當在規范秸稈焚燒治理工作中的重要作用。對行為人的行為沒有進行細致的列舉，對焚燒的方式和范圍都沒有進行具體的規制。

3.綱領性法律缺乏具體的實施細則

《中華人民共和國大氣污染防治法》第七十七條省、自治區、直轄市人民政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質。但這只是一個原則性的法條，關于如何禁止，秸稈的焚燒行為的界定等等都是值得考慮相關方式方法幫助地方政府制定具體實施細則的。

4.管理秸稈焚燒的行政主體不明確

根據《中華人民共和國大氣污染防治法》的相關規定，只有地方人民政府環境保護行政主管部門才行政處罰權，而在治理秸稈焚燒聯合執法中，所涉及部門包含公安、水利、農業、環保等多個部門，在聯合執法過程中，只要農戶的焚燒行為沒有引起嚴重后果，執法工作人員一般批評教育了事，這使得違法的成本過低。此外，秸稈禁燒具分散性、多面性的特點，在具體的監督實施過程中容易出現漏洞。監管難度大大增加，在具有監管職責的各個主體之間具體下來容易相互推諉。使得政策落實不到位。

三、秸稈焚燒的治理措施探討

第一，可以在相關法律文件中規定主要的執行處罰行政主體，規定一般的處理細則。使違法現象能具體的對號入座，在細則中增加違法者的違法成本使其不敢違法不能違法。從《立法法》的修改上看，國家的立法權進一步下放設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。地方政府可據此做出相應的規章。以彌補在實際管理中遇到的困難。

第二，為適應嚴格執法的需要，高素質的執法隊伍有助于依法執行國家政策對于重污染企業進行監察治理。有助于公正司法。合理合法的制定關于環保的處罰政策，要符合科學立法的精神。然而徒法不足以自行，光靠一味地處罰是不夠的，同時要在此基礎上引導企業對環保做出一些其它實際性的貢獻。這樣既懲罰了企業，也有效的改善了環境。其主要體現在在企業積極承擔污染防治的責任，并在污染發生后積極自治。嚴格落實國家的排放標準，植樹種草，利用清潔能源等都可以改善環境。相關部門在企業采取措施的過程中加強監督，防止結果的發生。在污染發生后幫助治理防止二次污染。使因秸稈焚燒而導致霧霾天氣的產生的有效的減少。

第三，加強法律的宣傳普及，使在秸稈焚燒的思想源頭上進行遏制。尤其是在農村的范圍內加大信息的傳播，農村的信息來源渠道少，傳播效率差。所以要加強力度，定時由工作人員深入農村進行環境知識講座，普法信息宣傳等等。是農民意識到問題的嚴重性。而且宣傳環保不應政府一力承擔，也乏力承擔，而要靠整個社會共同努力，共同參與，才能真正實現建設美麗中國的現實任務。

第四，淘汰落后產能，對可能污染的生產設施升級改造，采暖期進行限制工業生產等等。另外對于秸稈綜合回收利用有利于環保和防治大氣污染的行為適當進行合理的補貼，并制定相應機制保證實施。對秸稈的整理回收再利用進行扶持，對回收秸稈的企業補貼運費，對農民使用秸稈打包機等專用設備進行專項補貼。使利益相關人沒有后顧之憂，從而積極配合政府的改造。

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