就業救助的對象界定與路徑選擇：工作福利的視角

韓克慶 趙 晰

就業救助的對象界定與路徑選擇：工作福利的視角

韓克慶 趙 晰①

本文基于對上海市的調研，認為當前的就業救助中政策對象模糊、政策目標偏離、政策效果不足，造成政策定位與實踐效果的錯位。就業救助的目標人群為就業困難群體，包括城市貧困群體中的失無業者和非正規的靈活就業者，以及非貧困群體中的低就業質量者。借鑒工作福利的理念和路徑，就業救助應注重積極救助。本文認為，應針對不同程度就業困難的失無業群體提供相應強度的就業救助。在實踐路徑中，就業困難群體依據就業困難程度由低到高分別為：有就業意愿且技能較高、有就業意愿但技能較低、缺乏就業意愿三類，其中貧困者構成二三類群體之間的夾層。三類就業困難群體分別對應長期促進模式、快速就業模式、工作體驗模式三類工作福利實施路徑。就業救助的相關主體包括：以政府為責任主體、以社會組織為主的服務提供主體、以企業及專業機構為主的服務支持主體，主體間宜采取“混合—合作”式的管理模式。

就業救助；就業困難群體；工作福利；社會救助

一、研究背景與問題的提出

20世紀80年代以來，隨著經濟與就業環境的變化和傳統福利國家社會保護功能的弱化，加上防范福利依賴的現實需要，社會救助體系的演進與發展經歷了“從福利到工作福利（from welfare to work-fare）”的再勞動化趨勢。這一趨勢與防范福利依賴的現實需要密切相關①，表現為通過就業福利政策，幫助勞動者克服自身能力、意愿等障礙，重新融入勞動力市場。工作福利是針對有勞動能力者在享受被救助權利的同時，要求其履行與工作相關的義務，被理解為“以工作換福利”或“以工作為目標的福利”，此類工作導向型的“激活政策”②[美]尼爾·吉爾伯特、芮貝卡·A·范·沃黑斯：《激活失業者——工作導向型政策跨國比較研究》，王金龍譯，北京：中國勞動社會保障出版社，2004，第2～3頁。成為“積極”社會救助政策的主要取向。

在我國市場化改革以來的社會救助改革和制度建設中，始終未明確體現出就業救助的內容，直至2014年就業救助被作為社會救助的子系統之一，在《社會救助暫行辦法》中首次被明確提出。就業救助作為就業與救助的交叉點，政策定位和目標取向應充分結合勞動力市場現狀。當前勞動力市場存在幾組主要矛盾：一是勞動力市場中，勞動力結構性供需矛盾；二是社會政策過程中，政府扶助就業和市場化就業之間存在矛盾；三是就業困難人員個體行為中，接受社會救助和賺取勞動報酬之間權衡選擇的矛盾。這些矛盾的化解是十分復雜的議題，但本質上是要達到勞動力和工作崗位在數量、內容、質量上的供需平衡以實現充分就業。工作福利有助于達成這一目標：工作福利的價值理念有助于矯正接受社會救助和賺取勞動報酬之間的權衡行為；工作福利的政策干預有助于平衡市場化就業和政府扶助就業；工作福利的實踐方式有助于調節勞動力市場的供需關系。

本文意在明確就業救助的政策對象和目標取向，首先將工作福利對象界定為就業困難群體，即城市貧困群體中的失無業者和非正規的靈活就業者，以及非貧困群體中的低就業質量者。這一界定在“貧困”與“就業”這兩個向度中，更加強調就業能力和就業需求，在社會救助提供生活支持和促進社會融入這兩個目標中，更加強調勞動力市場融入。在此基礎上試圖探究兩個核心問題：就業救助的政策定位如何體現工作福利理念？目標人群和實施路徑如何設定？為此，本文將基于對上海市某區的定性訪談資料進一步論證：當前就業救助實踐中的主要問題是什么？未來工作福利引入就業救助的可行路徑是什么？政策實踐過程中政府、社會組織、企業分別應承擔何種角色？

二、文獻回顧：工作福利的概念與爭論

工作福利的概念范圍有不斷擴大的趨勢，從最初對救濟金領受者的強制勞動要求，逐漸發展為對于福利受益者在享有福利的同時，依據其失業狀況、勞動能力狀況等提出相應的工作要求或激勵措施，并成為與失業保險、勞動力市場政策相關的制度安排。伊芙琳·布羅德金（Evelyn Z. Brodkin） 和弗萊明·拉森（Flemming Larsen）將工作福利視為變更了福利國家和市場經濟之間邊界的更廣泛政策①Evelyn Z. Brodkin, Flemming Larsen. Changing Boundaries: The Policies of Workfare in the U.S. and Europe. Poverty and Public Policy, 2013, 5(1): 37～47.；托本·安德森（Torben M. Andersen）等人認為，失業保險容易扭曲勞動力市場的激勵，將工作福利要求與申請失業津貼的資格條件相掛鉤，可以減少這一道德風險問題，引入工作福利能夠提升勞動力市場績效和福利水平。②Torben M. Andersen, Michael Svarer. The Role of Workfare in Striking a Balance between Incentives and Insurance in the Labour Market. Economica, 2014, 81: 86～116.

工作福利主要表現為兩種路徑：一是“強制工作式”的，將工作視為責任和義務，通過強調“工作倫理”對失業者進行矯正，促使其回歸勞動力市場；二是“激勵工作式”的，鼓勵擴大公共就業、增強職業訓練、津貼雇傭雙方，通過促進社會整合和提升能力等措施為失業者提供重返勞動力市場的機會。③吳小芳：《我國城市就業救助政策研究》，《社會保障研究》，2011（4）。美國傾向于強制工作要求并限制受益時間、實施制裁措施，如接受救助的單親父母被要求兩年內每周至少工作30小時，孩子超過5歲的失業家長如果拒絕社會工作者提供的工作則會失去福利收益等；瑞典工作福利的規定略顯溫和且偏重于鼓勵性措施，例如“烏普沙拉工作福利模型”（即地方性福利促進工作方案），且在勞動力政策中國家與民辦社會福利團體共存；英國有較為全面的各類工作福利計劃，例如工作嘗試計劃、青年人新政等，內容涵蓋教育或培訓、公共崗位、雇主激勵、經濟援助等多方面。④[美]尼爾·吉爾伯特、芮貝卡·A·范·沃黑斯：《激活失業者——工作導向型政策跨國比較研究》，王金龍譯，北京：中國勞動社會保障出版社，2004，第4頁。

對工作福利論爭的焦點在于：這一政策是實現了更加充分就業，還是有損勞動力市場的良性運行？而對這一問題的解讀，與福利觀傾向自由主義還是保守主義密切相關，也與對福利領取者的價值判斷密切相關。反對者認為工作福利存在兩方面的缺陷：一是制度公平性問題。例如艾倫·高柏（Chad Alan Goldberg）認為，工作福利模糊了勞動力市場中工資勞動者和福利受益者之間的區別①Chad Alan Goldberg. Welfare Recipients or Workers? Contesting the Workfare State in New York City. Sociological Theory, 2001, 19( 2): 187-218.，杰米·佩克（Jamie Peck）和尼古拉斯·西奧多（Nikolas Theodore）指出，“工作優先”的政策取向，將勞動力市場不穩定性的風險和負擔，由國家轉嫁到失業勞動者個人身上，這僅僅是將福利依賴轉化為低薪工作②Jamie Peck , Nikolas Theodore. “Work first”: workfare and the regulation of contingent labor markets. Cambridge Journal of Economics, 2000, 24(1): 119-138.，使受救助者變為“工作中的窮人”（working poor），并不符合社會救助提供物質幫助、消除社會排斥的目的；二是政策有效性問題。例如埃倫·里斯（Ellen Reese）指出，部分福利受益者認為工作福利的一些規定未考慮到健康和安全問題，美國甚至一度出現“終止工作福利（end workfare as we know it）”運動。③Ellen Reese. Resisting the Workfare State: Mobilizing General Relief Recipients in Los Angeles. The Intersection of Race, Gender & Class in Social Service and Social Welfare, 2002, 9 (1): 72-95.工作福利無法充分了解和跟蹤失去福利的人的處境，一旦有利的經濟環境無法繼續保持，能夠提供的崗位數量和工作質量均無法滿足失去福利者，這些人將陷入既沒有工作又沒有福利的赤貧狀態。④Ellwood, David T. Welfare reform as I knew it: when bad things happen to good policies. The American Prospect. 1996(26): 22, 8.工作福利的支持者則認為，工作福利在應對福利依賴中發揮了一定作用。艾倫·迪肯（Alan Deacon）指出，雖然美國在20世紀90年代以廢止“福利權”為核心的變革充滿爭議，但它實際上不僅將依賴福利的人數減半，同時也顯著增加了單身母親在勞動力市場的參與率，相應地使更多人脫離貧困。⑤[英]艾倫·迪肯：《福利視角：思潮、意識形態及政策爭論》，周薇等譯，上海，上海人民出版社，2011，第97-98頁。克勞斯·克雷納（Claus Thustrup Kreiner）等人將研究對象區分為就業者、失業者和缺乏就業意愿者，認為由于工作搜尋行為難以觀測，自愿失業者也能夠申請失業津貼待遇，因此直接的金錢利益計劃對積極尋找工作的失業者是不公平的，造成對他們利益的低估，而將失業津貼替換為工作福利能夠達成帕累托改進。⑥Claus Thustrup Kreiner , Torben Tran?s. Optimal Workfare with Voluntary and Involuntary Unemployment. The Scandinavian Journal of Economics, 2005, 107(3) : 459-474.羅伯特·索洛（Robert Solow）認為，“在自食其力和利他主義這兩種社會規范的交叉點上，實現由勞動工資對非勞動所得的福利津貼的全部或部分替代，能夠將這些美德適用于目前所處經濟環境”⑦[美]羅伯特·索洛等著：《工作與福利》，劉文忻等譯，北京：中國社會科學出版社，2010，第4頁、第29頁。。雖然對于某些福利受益群體而言，福利依賴的化解并不必然要求指向工作福利，但工作福利的引入，能夠大大化解接受社會救助和賺取勞動收入的矛盾，而政策公平性、有效性等問題可以在實施環節通過相應制度安排來解決。

綜述之，現有研究大多論證了對于接受社會救助（尤其是基本生活救助）的貧困群體而言，工作福利是福利依賴問題的化解路徑之一，而較少關注工作福利對于就業困難群體的有效性。工作福利的內在價值取向是強調工作倫理，但工作倫理成立的前提是適用對象符合勞動年齡且有勞動能力，即指向的應是就業困難群體而非全部貧困群體。貧困群體中存在大量由于年齡、健康等問題而不宜進入勞動力市場的人群，因此，工作福利的價值取向與生活救助的目標人群并不完全吻合，導致工作倫理并不總能成立。相比而言，本文所指就業困難群體均為適齡的有勞動能力者，這類人群有能力且有責任通過勞動賺取報酬，符合工作倫理的適用前提。因此，在就業救助框架下建構工作福利理念更具實際意義。

三、研究方法

（一）資料來源與研究方法

本文的主要研究方法為訪談法，共選取訪談對象43人。訪談對象為上海市某區就業救助相關部門工作人員及救助對象，包括上海市某區人力資源和社會保障局、上海市某區某街道辦事處、上海市A助業服務所主要責任人和相關工作人員，以及上海市某區就業困難群體代表。對工作人員的訪談包括座談和一對一訪談兩種形式，在座談的基礎上，通過立意抽樣選取訪談對象；就業救助對象的選取采取的是整群抽樣的方法，在上海市某區內按照街道和社區規模抽取樣本框，在樣本框內選取有代表性的就業救助服務對象進行訪談。課題組訪問員分別對其進行了半結構式訪談，每位訪談對象持續時間平均50分鐘。

本文使用的分析軟件為Nvivo 10.0。在對定性資料進行分析時，主要采取節點編碼的方式，對于收集到的共計42萬字的訪談資料，首先對每一句段的核心內容進行編碼，得到共計272項自由節點。在此基礎上，依據訪談內容涉及的主體、反映的核心問題這兩條邏輯線索進行歸納和提煉，將自由節點提煉為樹節點，最終提煉出三級節點，主節點有：A助業組織、街道社區、人社局、救助對象、就業與勞動力市場、社會救助與就業、市場化就業與政府幫扶就業，在主節點下包含若干子節點。

（二）分析框架

1.就業救助對象界定

就業救助政策對象即就業困難群體，目標群體應同時符合“就業”所要求的失無業狀態和“救助”所指向的貧困狀態，城市貧困群體大部分是這兩種狀態的結合。唐鈞認為，低保對象大部分有工作意愿，但實際上能成功再就業的是少數，基于2003年數據估計受就業影響的貧困人口（包括家庭成員）占城市貧困人口的85%以上。①唐鈞：《“可持續生計”與城市就業》，《中國勞動》，2004（2）。華迎放也認為，低保對象基本處于失業或非正規的靈活就業狀態，就業因素是現階段城市貧困的主要原因，并預見未來城市貧困群體將主要是失業和部分有工作但就業質量不高人員。②華迎放：《城市貧困群體的就業保障》，《經濟研究參考》，2004（11）。需要說明的是，就業困難群體并不等同于城市貧困群體，二者有所交叉又各有外溢。城市貧困群體中大部分是由與就業相關的因素導致的，但就業困難群體不全是貧困群體。因此，本文將就業救助的政策對象界定為：城市貧困群體中的失無業者和非正規的靈活就業者，以及非貧困群體中的部分低就業質量者。

如圖1所示，該示意圖假設圓形所包含的群體是全體在勞動年齡范圍、有勞動能力者，包括穩定就業者、靈活就業者與失業者。進而，依據工資收入水平與當地最低工資標準和平均工資水平的對比、個人的職業滿意度等因素，可將穩定就業者中區分出低就業質量和高就業質量群體。在此基礎上，加入貧困的維度，外環為非貧困者，內環為貧困者（高就業質量者中一般不存在貧困，因此內環不是整圓）。就業救助政策的目標對象應區分出不同層次，重點救助對象為內環，即低就業質量者、靈活就業者和失業者中的貧困者，表示為圖中灰色陰影部分；在此基礎上可進一步覆蓋到外環部分人群，表示為圖中白色部分。因此，就業救助政策的核心對象為就業困難群體，外圍對象為其他就業弱勢群體，泛化對象為高就業質量者，政策在各層次目標對象間的擴散方向如圖中箭頭所示。

圖1 就業救助政策對象界定示意圖

2.就業救助政策目標與實現方式

就業救助的政策目標應是采取積極救助的取向，使缺乏就業意愿者具備就業意愿、使較低就業能力者提升就業能力；對于貧困群體通過融入勞動力市場化解貧困，對于非貧困群體有針對性地突破能力、意愿等方面的就業障礙。將工作福利引入到就業救助的過程中，首先須明確的操作方向是應針對不同群體配套相應的工作福利政策。

就業困難群體內部具有高度的個體異質性，本文基于對上海市某區的調研，從工作意愿和技能水平兩個維度對就業困難群體進行劃分，劃分依據包括工作搜尋次數、學歷水平、工作經驗年限、技能證書數量及等級水平，主要分為三類：A.有工作意愿且技能較高；B.有工作意愿但技能較低；C.缺乏工作意愿。由于A類群體一般不易陷入貧困，因此著重關注B類和C類群體中的貧困者，分別表示為B-P和C-P。從進入勞動力市場的難易程度來看，這三類群體有明顯的高低區別，就業困難程度最高的是C類，而相對更加容易就業的是A類，處于中層的是B類。B-P類和C-P類則處于B類和C類之間的夾層，B-P類由于缺乏技能和貧困的雙重困境，容易陷入生計缺失性貧困①納列什·辛格，喬納森·吉爾曼：《讓生計可持續》，《國際社會科學雜志(中文版)》，2000（4）。，反貧困與再就業難度均高于普通B類人群；C-P類則相反，由于可通過救濟金發放環節對其進行參與工作的強制要求，比普通C類人群更易生成就業意愿，因此B-P類和C-P類共同構成A、B、C三個大類中的夾層。

經前期調研，初步提出針對A、B、C三類人群在就業救助中引入工作福利的具體操作模式（如圖2）。縱向維度為就業困難程度，體現了三類就業困難人員進入勞動力市場的困難程度分層狀況；橫向主維度為就業救助強度，即針對三類就業困難人員實行的不同程度就業救助措施。

四、當前就業救助實踐及存在的問題

上海市某區與A助業服務所的合作，是全國范圍內就業救助服務購買之開端。某區人社局和街道辦在就業救助方面開展的工作，除配置專項資金、提供優惠政策、開展就業培訓外，還在社區設立了就業援助員和社會保障援助服務社，秉持“服務項目化、項目社會化”的思路。上海A助業服務所自2010年成立以來，主要通過承接政府助業項目的方式，開展了“展翼小屋”“蓄力站”“手工坊”“助業騰飛計劃”等針對性的助業服務項目，并在實踐中總結出了“職業測評、導師配對、服務遞送、特色活動、精準推薦”的五步工作法。

圖2 就業困難群體分類與就業救助提供模式匹配示意圖

（一）面向A類人群：政策目標偏離

訪談發現，在面向有就業意愿且技能較高（A類人群）的就業信息發布和崗位推薦方面，當前更多體現的是政府責任，社會組織則更多發揮了基層工作人員的優勢。當前A類人群能夠較快重返勞動力市場，在就業救助中的滯留期較短，但就業滿意度不高，人職匹配的實際成功率不高。

A類人群一般不易陷入貧困狀態，且就業困難程度較低，與就業困難群體所要求特征的契合度低，在當前并不是就業救助的主要對象，包括應屆大學畢業生、為尋求更高工作平臺而主動失業者等。雖然在就業救助工作中對這類人群進行了普遍篩查和信息登記，但在實際崗位推薦過程中，由于對崗位的薪酬水平、職業聲望等具有較強的剛性要求，所以匹配成功率低，導致大量前端工作的浪費和后端結果的不足。A類群體一定程度上擠占了B、C類群體的就業救助資源但收效甚微。

【個案AJL-001】

問：這么多崗位，每個月成功匹配的，大概有多少人呢？

答：成功匹配的不高，百分之十幾最多了。

【個案SZZ-014】

問：你通過A組織介紹成功的工作都是什么類型的？工資水平怎么樣？

答：都是文員之類的，工資一般3000～4000元。上海最低工資2000元左右，這個工資基本勉強維持一個人生活。

（二）面向B類（B-P類）人群：政策措施模糊

有就業意愿但技能較低的B類人群是就業救助工作的重點，也是目前匹配成功率較高的群體。其中，B-P類人群又是重點關注對象。在就業困難群體中，B類群體的優勢在于，符合自身素質水平的中低端崗位需求量較大，且自身可塑性強，就業救助效果顯著。但是，目前已開展的職業培訓項目未明確區分不同對象，職業培訓范圍外溢到大專院校學生甚至在職職工，針對就業困難群體則缺少更具針對性的資源投入和服務提供，尤其是針對就業困難群體中的貧困者即B-P類人群，未體現就業救助與反貧困的結合，導致政策措施模糊。

政策目標模糊具體表現在政府培訓平臺和社會組織培訓項目的銜接方面。在職業培訓中，政府的優勢在于，就業促進部門能夠調動和匯集更多的專項資金和培訓機構資源，但政府培訓項目總體來說仍是一種粗線條式的提供，對于實際培訓效果缺乏跟蹤和監督。社會組織的靈活性補充了政府培訓的粗線條，能夠以個案的方式運作進行針對性的培訓指導。這恰恰能夠彌補公共就業培訓服務的欠缺，但這只是一種應然狀態的推想，而實際上，針對就業困難群體普遍素質不高的客觀情況，仍然缺乏有專業化的培訓設計。

【個案AJL-002】

問：做測評具體是怎么做的？

答：我們的受眾對職業測評沒接觸過，也不認可。我們開始做測評是用霍蘭德（職業量表），發現21個人做出來17個是廢卷。

【個案AJL-003】

問：現在你們團隊（A組織）的人員里面，專業背景的多么？

答：本身學這個專業的幾乎沒有，就靠著自身的經驗。現在我們也在建議，他們年紀輕的到街道報名參加社工證的考試。

（三）面向C類（C-P類）人群：政策效果不足

缺乏就業意愿的C類人群是就業救助的難點。訪談發現，缺乏就業意愿主要是由兩方面原因造成的：一方面，個人和家庭主觀因素。上海是全國范圍內最早進入老齡化社會的，同時也是“啃老”現象最為嚴重的地區之一。倒金字塔式的家庭結構容易造成父母甚至祖父母對獨生子女的溺愛，不僅部分長期失業青年自身不愿走出家門，家長甚至也不希望孩子在勞動力市場中從事辛苦但低薪的工作。這類心理問題，尤其是長久積累的家庭倫理問題，是難以在短期內化解的。另一方面，對社會救助的依賴。上海的低保水平較高、且隱性附加福利多，而就業困難人員實現就業后，往往也只能獲得略高于最低工資水平的勞動報酬，個人趨利性的權衡結果，就是繼續享有社會救助待遇而非賺取勞動報酬。訪談發現，目前驅使低保領取者主動放棄低保外出就業的主要動力是繳納社保金及日后領取養老金的需求。雖然政府目前已經采取了漸退制、并軌制兩種解決思路，但解決就業意愿缺乏的問題，除外在拉動外，還要靠內在動力，主要是個人主觀心理的轉變。

【個案AJL-001】

問：上海啃老族現象比較嚴重？

答：非常嚴重，主動啃老的和“被啃老”的，甚至父母說你不用干活兒，家里我養著你。

【個案YZY-002】

問：有沒有放棄低保出來工作的？

答：有的。主要是年齡偏大的，沒有加過金(指交社保)，其實就是為了以后退休能拿養老金。

值得注意的是，就業救助制度與低保制度的聯動對個體行為選擇具有復雜影響，尤其是對于C-P類人群就業意愿的確立。已有研究總體認為，低保對于就業意愿有負面激勵，化解這一影響則應通過動態管理。黃晨熹認為，制度安排主要通過影響主觀心理和認知來影響低保對象的求職行為和決策，就業責任心、求職制約和受教育程度對求職強度有顯著影響，而經濟困難和求職自我效能及救助變量對求職強度無顯著影響。①黃晨熹：《城市低保對象求職行為的影響因素及相關制度安排研究——以上海為例》，《社會學研究》，2007（1）。林辰樂和呂翔濤認為，影響城市低保受助者就業的政策變量中，職業培訓有正面影響、登記失業則有負面影響。②林辰樂、呂翔濤：《影響城市低保受助者就業的政策因素分析——就業的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究》，《中國軟科學》，2012（8）。王磊認為，低保制度的低效率均衡（吃低保，不激勵）向高效率均衡（就業，激勵）的轉變，要求增加就業的收入預期、建立促進積極求職的利益導向機制。③王磊：《基于博弈視角的城市低保對象求職行為分析》，《江淮論壇》2009（3）。韓克慶認為，動態管理是現行低保制度的重要原則，應發展激勵措施消除就業的后顧之憂。④韓克慶：《城市最低生活保障制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2015，第100頁。

對于C類人群的就業促進實質上包含了兩個階段，首先是化解對家庭、對社會救助的依賴，確立工作意愿，即將C類人群轉化為B類或A類人群；其次是根據個人素質水平實施具體的就業促進措施。

五、將工作福利引入就業救助的實踐路徑

（一）實踐路徑

工作福利包含強制工作和工作激勵兩大模塊，但各國工作福利的主導路徑有所不同：美國式的工作福利著重市場和管控，對福利有嚴格限制而對工作有強烈要求；歐洲式的工作福利共同特征不明顯，但總體上強調對勞動的支持和對福利領受的較少限制。⑤Evelyn Z. Brodkin. Work and the Welfare State：Street-Level Organizations and Workfare Politics. Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2013, p.272.本文結合研究對象的人群特征，提出采用快速就業模式、工作體驗模式、長期促進模式的三分方式。快速就業模式在美國受到推崇，重點在于重塑底層靈活勞動力市場；工作體驗模式分為有酬和強制兩類，重點在于通過社區服務提高當前就業并推動未來就業；長期促進模式則著重發展勞動者的技能，提升未來就業水平。⑥肖萌：《西方工作福利制度與收入支持對中國低保制度的啟示》，南開大學博士（碩士）畢業論文，2005。工作福利的三種實踐模式，能夠給就業救助提供理念支持和路徑引導。

1.快速就業模式：化解勞動力市場自身的供需矛盾

快速就業模式主要適用于底層靈活勞動力市場，相應地針對的是技能較低的靈活就業人員，即本文所劃分的B類人群。當前針對B類人群的就業培訓中，政府和社會組織的服務平臺之間出現斷裂，即較低技能的失業者所接受的職業培訓、考取的技能證書無法根據勞動力市場需求定向地彌補能力缺陷，無法實現快速就業，仍然處于被勞動力市場排斥的狀態。

快速就業模式通過將職業技能的培訓落實到具體工作中，解決培訓和就業的銜接問題。在實施中可以采取補貼供方（勞動者）為主、激勵需方（企業）為輔，政府的角色是政策制定者和過程監管者，制定對于失無業者參加工作的補貼政策，在低薪收入之外補足收入不及最低工資水平或該崗位平均工資水平的部分，同時制定激勵企業招收較低技能人員的工資補貼和培訓補貼政策，如社保金補貼、稅收減免、培訓費補貼等；培訓計劃的具體實施者是社會組織，政府可購買社會組織的服務，并采取直接績效評估和服務對象評估相結合的方式進行監管。

在角色劃分上，政府應在招聘環節和就業后的職業培訓中負有對雇傭雙方的資金補貼責任，以及評估監管權限。其中，對B-P類所包括的貧困者應提出與救濟金領取相關聯的強制工作要求，B-P類人群中還可能包括部分有勞動能力的輕度殘疾者，工作倫理的適用性仍然存疑，因此以救助為主，就業則作為基于個人實現要求的需求滿足手段。

2.工作體驗模式：化解接受社會救助和賺取勞動報酬之間的矛盾

工作體驗模式的實踐定位處于當下和未來之間的連接狀態，一般體現為社區服務的形式，既包括強制勞動又包括有酬工作。強制勞動體現了用勞動換取社會救助收入的要求，有償工作則是直接的勞動收入對社會救助收入的替代，二者均是對接受救助者在接受救助和賺取勞動報酬之間選擇行為的矯正。

強制勞動的直接目的是提高當前的勞動參與。對于C類人群而言，雖然目前在領取低保金時已經有了工作時長要求，但這種普遍性要求對于老、弱、病、殘等缺乏勞動能力群體并不能適用，而對于有勞動能力者，當前的工作要求往往帶有一定污名感，這種外在的強制力不僅不能轉化為內在的工作動力，反而會造成更嚴重的抵觸心理。因此，強制勞動的“強制”僅體現在具有勞動能力的救助對象，且“勞動”應具有更加多樣化的崗位提供。

3.長期促進模式：化解政府扶助就業和市場化就業之間的矛盾

長期促進模式具有最濃重的積極救助的理念色彩，而淡化了救助本身的意涵。從長遠看，這是一種對人力資本進行投資的策略，具有巨大的回報空間，但其當期效果并不顯著，提供方式也更加間接。就業救助包含的部分群體本身超出了社會救助對象范疇，對未享受到福利待遇的在職勞動者而言缺乏公平性，甚至會造成反向誘導，使得處于就業與失業邊緣的勞動者通過主動失業來換取福利待遇，或使得企業雇傭相似技能水平的失業者來替代現有勞動者。

因此，可以對A類人群實施長期促進模式，將其逐漸剝離出救助體系。這類人群自身能夠在勞動力市場中通過自由競爭實現就業，因此更應防范就業救助中對現有勞動者就業空間的擠占，防止衍生出不公平性等問題。長期促進模式體現了弱化直接的崗位提供和收入激勵，轉而強化未來導向，將政府扶助就業的重點落在提升未來就業能力上，例如將技能培訓項目區分為基礎層和提高層，對提高層項目設定更高的自付比例，或提供創業扶持。這一模式下政府扶助就業的作用在于推動未來更高質量的市場化就業，將二者直接的對立矛盾化解為促進關系。

（二）管理模式

從機構設置和管理體制兩個角度看，工作福利的管理模式有不同劃分。在機構設置上，歐美國家有傳統模型和綜合模型兩類：傳統模型要求接受救助者與兩類管理人員互動——管理福利救濟金的收入維持工作人員和進行工作活動登記管理的就業服務工作人員；綜合模型將上述兩類管理者集成在一個管理體系中，受助者只需與一名管理人員直接互動。托馬斯·布洛克（Thomas Brock）等人認為，綜合模型中受助者的項目活動參與率略高、福利金支出略低，而兩類管理模型中受助者的就業率和收入水平則區別不大。①Thomas Brock , Kristen Harknett. A Comparison of Two Welfare-to-Work Case Management Models. Social Service Review, 1998, 72(4): 493-520.在管理體制上，香港特別行政區有直接管理和間接管理兩類：直接管理是與法律關系密切的心理疏導、免費就業服務等幾項工作直接由政府機構承擔，間接管理是由民間福利機構管理為求職者提供服務的工作，具體由眾多服務單位承擔。①陳成文，石洋：《就業援助：香港經驗及其啟示》，《理論月刊》，2008（12）。

就業救助作為社會救助的子系統之一，仍應明確體現政府主體責任。因此，政府在就業救助中扮演著政策制定者和管理協調者的角色。在現有的行政管理體制下，由于就業促進和基本生活救助仍分屬于人社和民政兩大系統，但落實到街道層面后兩大系統合流到基層社區一個部門，因此當前我國就業救助的管理模式屬于上述傳統模型和綜合模型相結合的“混合模型”，即在政策制定前端的主管部門具有傳統模型的架構體系：由民政部門負責收入維持相關的救濟金政策制定；由人社部門負責失業登記、職業培訓、職業介紹等工作。但政策落實終端，則集成為街道社區的統一體系。

除政府外，就業救助涉及多方主體，包括以各類社會組織為主的服務提供主體，以及企業、專業機構等組成的服務支持主體。服務提供主體是就業服務的遞送者，在定位上應避免與政府就業服務機構的同化，而應有所側重又互為銜接；服務支持主體雖未直接參與就業服務的遞送，但企業為就業救助政策提供了穩定的崗位需求來源，專業機構諸如心理咨詢機構、職業培訓機構，主要為社會組織的工作開展提供專業方面的補充支持。

總的來看，政府內部相關主管部門內部是傳統型和綜合型的混合架構，管理體制則為直接管理模式。政府和服務提供主體（即社會組織）之間是直接合作關系，合作方式包括但不限于購買服務，政府和服務支持主體（企業、專業機構等）之間是間接合作關系，可授權社會組織進行再合作，也可由政府直接組織專業資源與社會組織對接。因此，相關主體的關系是在政府直接管理與主體責任基礎上，采取“混合— 合作”式的管理模式。

六、建議與討論

在以上研究發現的基礎上，本文提出三點建議：

（一）就業救助的政策定位應立足于社會融入與積極救助

社會救助的總體目標包括提供生活保障和促進社會融入兩大部分，就業救助的政策目標與社會救助的總體目標相符，但基于有就業能力者的工作倫理要求和個人實現需要，就業救助的政策目標應界定為提供可持續性生計來源和促進勞動力市場融入。當前的就業救助表現出政策對象模糊、政策目標偏離、政策效果不足的問題，這些問題導致就業救助無法應對勞動力市場的結構性供需矛盾，政府扶助就業與市場化就業未形成良好對接，也難以化解接受社會救助與賺取勞動收入的矛盾。因此，就業救助應明確工作福利所包含的積極救助的取向，政策定位應依據不同群體區分出不同走向與層次，在首先滿足城市貧困群體就業需求的前提下，適度向低就業質量者和有就業服務需求者擴展，體現更多未來取向。

（二）就業救助的政策對象應 分類化、彈性化

就業救助政策對象是就業困難群體，包括城市貧困群體中的失無業者和非正規的靈活就業者，以及非貧困群體中的低就業質量者。對就業困難群體應區分不同特征實施分類服務。依據本文人群分類，分別對A類群體采取長期促進模式的工作福利、對B類群體采取快速就業模式的工作福利、對C類群體采取工作體驗模式的工作福利。分類救助并不意味著群體割裂和碎片化，而恰恰是以實現未來勞動力市場的融合為目的。不同程度的分類就業救助，實際上包含了將C類人群轉化為B類或A類、繼而將B類人群轉化為A類的過程，目的是逐漸消除底層失業者，使失業者具備較高工作意愿和技能從而更容易進入勞動力市場。

（三）就業救助應積極推動多元參與和合作

就業救助涉及多個參與主體，其中政府的主體責任是明確的，政府內部不同層級、部門間的管理方式是分立與集成的混合式，而政府與其他服務提供主體、服務支持主體是合作關系。政府在省市層級上涉及人社和民政兩個系統，主要負責政策制定、資金來源、人員配備等統籌協調工作，具體工作落實到街道和社區層級形成合流；在此基礎上，服務提供主體是各類社會組織，尤其是就業促進類社會組織，服務支持主體包括企業、專業機構等組織，對社會組織的工作進行支持和再補充。因此主體關系表現為“混合—合作模型”的管理模式。

本研究的意義在于，從工作福利的理論視角，探討就業救助的對象界定和路徑選擇，不僅拓展了社會救助的研究領域，而且為就業救助的政策制定提供了理論依據。在對訪談資料的分析中，建立了定性分析的模型與框架，從而更加準確、清楚地呈現了就業救助對象的分層特征與救助訴求。受可得資料的限制，本研究還在以下方面存在局限：第一，僅基于上海市某區的訪談資料進行分析，訪談對象數量有限，且缺少不同地區就業救助實踐的比較分析；第二，提出了將不同類別就業困難群體與不同就業救助模式進行匹配的思路，但仍缺少政策層面的操作設計。

The Target Group Defi nition and Path Selection of Unemployment Assistance: From the Perspective of Work-fare

Han Ke-qing, Zhao Xi

Based on in-depth interviews in Shanghai, this thesis investigated the major problems of current unemployment assistance system, which included fuzzy target group, deviated policy aim, and inadequate policy effectiveness. Such problems resulted in unmatched policy orientation and policy effects. The target group of unemployment assistance is people with difficulty in employment, including the unemployed and the informal fl exible employed people among urban poor groups, as well as low-income workers among non-poor group. From the perspective of work-fare, unemployment assistance should focus on active assistance. This thesis deems that, the level of unemployment assistance should be accordant with the in degree of employment diffi culty. According to willingness to work and employ-ability, the disadvantaged group of employment could be divided into 3 main categories and 2 sub-categories. Accordingly, they are matched with 3 types of unemployment assistance paths: long-term promotion model, fast employment model and job experience model. Stakeholders includes government for responsibility supervision, social organizations for service delivery“enterprises” as well as professional organizations for service support. This paper suggests the “mixed - cooperative" management mode to be adopted in working with all the stakeholders.

Unemployment assistance; Disadvantaged group of employment; Work-fare; Social assistance

（責任編輯：祝玉紅)

肖萌、梁祖彬：《社會救助就業福利政策研究》，《社會保障研究》，2010（1）。

中國人民大學科學研究基金項目“中國就業救助研究報告”（2016030171）。

韓克慶，中國人民大學勞動人事學院教授，博士生導師，主要研究方向為社會保障、社會政策和社會福利；趙晰，中國人民大學勞動人事學院碩士研究生，主要研究方向為社會保障。（北京，100872）