我國村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)非工程技術(shù)對策研究

候曉俊+孟艷峰

摘 要：近年來，自然災(zāi)害對村鎮(zhèn)造成的人員和經(jīng)濟(jì)損失慘重，村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)問題亟待解決。本文對比城市災(zāi)害，論述了村鎮(zhèn)災(zāi)害特點(diǎn)。從法規(guī)體系、建房主體及政府監(jiān)管三方面剖析目前我國村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)狀及存在的問題。并針對村鎮(zhèn)災(zāi)害特點(diǎn)及現(xiàn)狀，提出改善我國村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力的若干建議和對策。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)；村鎮(zhèn)災(zāi)害；災(zāi)害特點(diǎn)；防災(zāi)對策

一、村鎮(zhèn)災(zāi)害特點(diǎn)

由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度、政府的監(jiān)管服務(wù)力度、相關(guān)法律法規(guī)約束上的差異，村鎮(zhèn)在應(yīng)對災(zāi)害的能力上較城市相差較大，災(zāi)害對村鎮(zhèn)的影響程度也相對不同。與城市相比，村鎮(zhèn)災(zāi)害具有如下特點(diǎn)：

1.房屋是村鎮(zhèn)災(zāi)害的最大承災(zāi)體。與城市相比，村鎮(zhèn)建筑面對災(zāi)害較脆弱。災(zāi)害發(fā)生后，城市的損失大多指建筑物及其內(nèi)部設(shè)施的損失、商業(yè)中斷、生命線工程的破壞等。由于村鎮(zhèn)建筑的抗災(zāi)性能差防災(zāi)對策，選址不科學(xué)等因素，導(dǎo)致在地震來臨時(shí)村鎮(zhèn)建筑物不能達(dá)到“小震不壞、中震可修、大震不倒”的抗震設(shè)防目標(biāo)。甚至由于經(jīng)濟(jì)條件限制、防災(zāi)意識薄弱等因素，部分農(nóng)村地區(qū)建房時(shí)毫不考慮房屋的抗災(zāi)能力，導(dǎo)致在災(zāi)害來臨時(shí)建筑物倒塌現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，地震中的人員傷亡其中80%來自于房屋倒塌，85%-97%的經(jīng)濟(jì)損失也來自房屋破壞。

2.選址不科學(xué)，次生災(zāi)害嚴(yán)重。我國村鎮(zhèn)的選址大多依照傳統(tǒng)沿襲祖輩，不能充分考慮地質(zhì)條件、氣象、危險(xiǎn)源場所等綜合因素，有些村鎮(zhèn)甚至建在滑坡、泄洪道或與地震帶平行的區(qū)域；且大多數(shù)村鎮(zhèn)宅基地批復(fù)通常為一個(gè)區(qū)域，村民建房地點(diǎn)的選擇隨意，缺乏專業(yè)性指導(dǎo)，存在著極大的安全隱患。一旦地震發(fā)生，極易發(fā)生滑坡、崩塌、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害。這些次生災(zāi)害往往形成災(zāi)害鏈，阻斷交通，影響災(zāi)后救援重建。

二、我國村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)存在的問題

1.法規(guī)體系方面。目前涉及我國村鎮(zhèn)建筑質(zhì)量安全、村鎮(zhèn)規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)能力的法律大體可分為兩類。一類將我國村鎮(zhèn)大部分建筑排除在外，不在規(guī)定范圍內(nèi)；另一類雖然提及村鎮(zhèn)建筑，但往往只是政策上的鼓勵(lì)，實(shí)際可操作性與約束力不強(qiáng)。

（1）大多數(shù)村鎮(zhèn)建筑不在法規(guī)制度的監(jiān)管范圍。我國建設(shè)行政部門規(guī)定工程投資額在30萬元以下或者建筑面積在300平方米以下建筑工程為限額以下工程。就目前而言，絕大多數(shù)村鎮(zhèn)建筑屬于限額以下工程。然而現(xiàn)行的《中華人民共和國建筑法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《建筑工程施工許可管理辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》、《建設(shè)工程抗御地震災(zāi)害管理規(guī)定》以及《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)抗震防災(zāi)工作的通知》等法律制度中，明確將限額以下工程排除在外[4]。因此，絕大多數(shù)村鎮(zhèn)建筑缺乏約束，不在法規(guī)制度的監(jiān)管范圍內(nèi)。

（2）相關(guān)法律法規(guī)缺乏可操作性、約束力不強(qiáng)。現(xiàn)行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》等雖然提出針對村鎮(zhèn)規(guī)劃、防災(zāi)建設(shè)等規(guī)定，但相應(yīng)的規(guī)定均不具體、缺乏可操作性、并且沒有相應(yīng)的處罰措施和手段、缺乏針對性，對村鎮(zhèn)的實(shí)際約束力較差。

2.建房主體方面

（1） 村鎮(zhèn)居民防災(zāi)意識較差。一是大多數(shù)村民防災(zāi)意識薄弱，按照固有習(xí)慣建房，建房過程中基本不考慮采取防災(zāi)措施；二是村民對于政府的監(jiān)管工作持保留或排斥態(tài)度，對政府的技術(shù)指導(dǎo)接受度差，“自建自用”的心理普遍，相信“風(fēng)水”不相信科學(xué)；三是少數(shù)村民存僥幸心理，沒有“寧可百年不震，不可一日不防”的防災(zāi)意識；四是由于經(jīng)濟(jì)因素的限制，大多數(shù)村民具有“能省則省”的心態(tài)，表現(xiàn)在施工隊(duì)伍及建筑材料的選擇方面，建房質(zhì)量難以保證。

（2） 村鎮(zhèn)建房全過程缺乏專業(yè)性。無論是在選址、設(shè)計(jì)、施工、選材以及建后的維護(hù)和加固等環(huán)節(jié)中，村民均缺乏專業(yè)性的考慮。選址上，大多數(shù)村民沿襲祖輩，忽略對地質(zhì)情況、地形地貌、氣候等因素的綜合考慮；建房時(shí)隨意擠占道路，形成高墻窄巷，房屋前后咬緊，朝向不統(tǒng)一，間距不達(dá)標(biāo)，災(zāi)害來臨時(shí)沒有必要的疏散通道和避險(xiǎn)場地；設(shè)計(jì)上，很少通過正規(guī)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，大多按照自家以前房屋或者模仿別家戶型，設(shè)計(jì)過程中很少考慮抗震設(shè)防也很少按照當(dāng)?shù)氐耐ㄓ迷O(shè)計(jì)圖集；施工上防災(zāi)對策，大多雇傭沒有專業(yè)資質(zhì)的村鎮(zhèn)施工隊(duì)或召集親戚鄰里農(nóng)閑時(shí)幫忙建設(shè)，施工技術(shù)水平低，偷工減料，房屋存在極大的安全隱患；選材上，經(jīng)濟(jì)因素的限制使他們只顧眼前，抱著能省則省的心態(tài)，有的甚至繼續(xù)使用舊房上面卸下來的材料[4]。

三、我國村鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)策略研究

根據(jù)我國村鎮(zhèn)災(zāi)害的特點(diǎn)和村鎮(zhèn)防災(zāi)工作在建房主體、法規(guī)體系、政府監(jiān)管方面存在的問題，為了扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，全面提高村鎮(zhèn)防災(zāi)能力，提出以下防災(zāi)減災(zāi)建議：

1.利用法律法規(guī)力量，規(guī)范農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工作

（1）全面推進(jìn)將村鎮(zhèn)民居納入相關(guān)法律監(jiān)管范圍。針對像《中華人民共和國建筑法》以及《中華人民共和國防災(zāi)減災(zāi)法》等將限額以下建筑排除在外的法律，將我國村鎮(zhèn)中大部分民房納入相關(guān)法律的監(jiān)管范圍，賦予基層管理組織一定的執(zhí)法力量，使管理工作有法可依，達(dá)到預(yù)期的管理效果。只有依靠法律的效力及約束力，基層管理的效力才能最大化發(fā)揮，相關(guān)細(xì)則的推進(jìn)才能深入村鎮(zhèn)居民。

（2）地方推出各地適用的法規(guī)細(xì)則，提高法規(guī)的可操作性。我國國土面積遼闊，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然狀況等方面相差甚遠(yuǎn)，應(yīng)根據(jù)本地具體情況，組織相關(guān)專業(yè)人員編寫適用于本地的法規(guī)細(xì)則。結(jié)合本地災(zāi)害現(xiàn)狀，綜合考慮村民的經(jīng)濟(jì)水平、當(dāng)?shù)亟ú募傲?xí)慣做法，修改并完善通用設(shè)計(jì)圖集防災(zāi)對策，力求簡明扼要、操作性強(qiáng)，提高其在建房中的可接受度；盡快出臺地方規(guī)劃法規(guī)，杜絕宅基地區(qū)域批復(fù)，細(xì)化相關(guān)要求如房屋間距，建筑密度等；出臺對村鎮(zhèn)工匠的資格審核的方法，杜絕無證施工，保證施工質(zhì)量。

2.加強(qiáng)宣傳教育及培訓(xùn)，普及防災(zāi)意識及知識

（1）提高公民的防災(zāi)意識及責(zé)任意識。向防災(zāi)先進(jìn)的日本學(xué)習(xí)，利用廣播、電視、報(bào)紙、宣傳冊、主題講座、展覽會等方式普及防災(zāi)減災(zāi)知識，提高村民的自我保護(hù)及救助能力，減低村民對政府監(jiān)管的排斥心理；經(jīng)濟(jì)條件允許的村鎮(zhèn)，組織全村防災(zāi)演習(xí)活動(dòng)，培養(yǎng)村民在災(zāi)害來臨時(shí)不慌亂，知道如何規(guī)避與救助；防災(zāi)意識從娃娃抓起，在災(zāi)害多發(fā)的村鎮(zhèn)，學(xué)校中增加防災(zāi)知識及自救相關(guān)課程。

（2）加強(qiáng)對村鎮(zhèn)施工人員的專業(yè)培訓(xùn)。村鎮(zhèn)房屋的施工質(zhì)量對房屋的抗災(zāi)性能有很大影響。針對目前村鎮(zhèn)施工人員缺乏建房專業(yè)性知識，憑經(jīng)驗(yàn)施工以及缺乏防災(zāi)減災(zāi)意識等問題，組織對村鎮(zhèn)工匠的定期培訓(xùn)，普及專業(yè)民房建設(shè)技術(shù)，提高他們的專業(yè)能力，特別加強(qiáng)在重點(diǎn)環(huán)節(jié)的培訓(xùn)如圖紙閱讀、質(zhì)量控制、基礎(chǔ)開挖、墻體砌筑、樓板屋架安裝、砂漿混凝土攪拌等，培養(yǎng)整個(gè)建房過程中的防災(zāi)意識。

四、結(jié)語

全面提高村鎮(zhèn)的防災(zāi)減災(zāi)能力，能夠最大程度的維護(hù)村鎮(zhèn)生活的安全和穩(wěn)定。村鎮(zhèn)由于經(jīng)濟(jì)限制、民風(fēng)習(xí)俗、農(nóng)民意識、地方財(cái)政、法規(guī)管理力度的影響，提高農(nóng)村的綜合防災(zāi)能力工作會出現(xiàn)新的問題，有待更進(jìn)一步的研究。且應(yīng)充分學(xué)習(xí)防災(zāi)強(qiáng)國如日本等的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國現(xiàn)狀，因地制宜的提出減災(zāi)策略。

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[4]方東平，周建亮.用管理制度和教育培訓(xùn)改善村鎮(zhèn)建筑的抗災(zāi)能力[C].汶川地震建筑震害分析與重建研討會， 2008， 6： 614-622.