中國環保PPP項目的風險分擔機制研究

陳志軍

(福州大學經濟與管理學院，福州 350116)

中國環保PPP項目的風險分擔機制研究

陳志軍

(福州大學經濟與管理學院，福州 350116)

PPP模式參與環保時呈現投資額度需求大、建設周期冗長、收益期長等特點，面臨著不可忽視的風險。根據環保PPP項目中公共部門與私人部門之間信息不對稱的現象，結合不完全信息動態博弈，構建一個反映公共部門質量信號和私人部門修正與評估策略選擇的信號傳遞博弈模型，得到公私部門之間最優風險分擔方案的設計思路，為中國環保PPP項目實踐提供參考。

環保；PPP項目；風險分擔；博弈模型

一、引 言

我國經濟在實現跨越式發展之后，環境問題日益凸顯。華北的霧霾、污染的水源、有毒的土壤，全國范圍的環境污染極大地傷害了人們的健康，引起了民眾深深的憂慮，也促使我國政府開始加大對環境治理的力度。早在2002年黨的十六大上，“科學發展觀”就確立建設資源節約型環境友好型社會。2012年修訂《環境空氣質量標準》，提升對空氣質量的監管。2015年開始施行《環境保護法》。黨在十八大上將生態文明提升至國家戰略的高度。環保項目正日益成為國家發展的重點方向。在實踐中，環保項目大多資金需求量大且建設周期長，難以通過傳統融資平臺進行融資，于是融資規模大、效率高的PPP模式成為新的解決思路。2014年財政部出臺《PPP項目合同指南(試行)》為PPP保駕護航，各部委頻繁出臺優惠政策加大支持力度。PPP融資與環保項目的融合成為解決環境問題的有效舉措。2016年10月11日，財政部發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，明確提出對于各地新建環保項目及其他公共服務項目要強制使用PPP模式。截至2016年底，統計數據顯示財政部PPP項目庫中1/3的項目為環保及公用事業類項目，總投資額占到1/6。

PPP(public-private-partnership)全稱為“公私企業合作模式”。PPP模式脫胎于歐美發達國家，是在政府的參與下引入社會資本共同建設項目。這種模式不僅有利于緩解財政資金壓力，同時還有助于提高公共產品的供給效率。在實踐中，環保項目大多資金需求量大，建設周期冗長，PPP模式為環保項目融資提供了新的方案。但是環保PPP項目往往會面臨復雜多變的風險因素，因此在項目運作中，如何設計合理有效的風險分擔機制是非常重要的環節，直接關系到參與各方的利益和項目能否成功運行。

國內外學者對PPP項目風險分擔機制的構建問題進行了很多有益的探討。首先，國內外學者對PPP項目風險從不同角度進行了分類與識別。目前學術界認可程度最高的分類方法是2001年Li Bing等提出的根據風險影響的程度對PPP項目風險進行三個層面的分類：一是宏觀層面風險；二是直接與項目相關的中觀層面風險；三是PPP項目利益相關者產生的微觀層面的風險[1]。隨著我國開始實踐PPP模式，國內學者結合我國實際情況也開始探究項目風險分類問題。鄧小鵬等(2009)采用問卷調查的方法找到影響我國PPP項目的20個關鍵風險因素，并將5個主要因子設定為項目風險管理的目標[2]。趙磊等(2011)借鑒國外的三層級分類思路把我國PPP項目風險分為項目采購過程中形成的內部風險、與項目實施相關的具體風險和其他因素產生的外部風險三大類[3]。

其次，在項目風險類別理論研究的基礎上，許多國內外學者開始設計PPP項目風險分擔模型和方案。一部分學者采用傳統的問卷調查方法，在此基礎上進行風險分擔方案的設計。Li Bing等(2005)對英國PPP項目的風險分擔情況進行了問卷調查分析，結果顯示通常宏觀層面和中觀層面風險分別由政府部門和私人部門各自獨立承擔，但微觀層面的風險通常是由公私兩方共同承擔[4]。Roumboutsos等(2008)在參考Li Bing等(2005)設計的調查問卷的基礎上，對希臘的PPP項目風險分擔情況進行了問卷調查，問卷統計結果顯示希臘PPP項目的風險分擔情況類似于英國[5]。另一部分學者則青睞于數學模型的定量分析，對不同參與方的風險分擔比例進行估算設計。Medda(2007)通過構建博弈模型來分析當政府部門和私人部門在PPP項目風險分擔方面意見相左時的策略性行為，認為出現“囚徒困境”時，PPP項目的擔保價值可能會小于損失，那么風險承擔者還需要應對投保人潛在的道德風險問題，這時采用協商協議效果更佳[6]。Lam等(2007)設定了風險控制力指標，運用模糊邏輯對風險分擔原則進行了量化分析[7]。Jin(2010)在實證檢驗的基礎上基于TCE和RBV模型設計了一個公私雙方共擔PPP項目風險的策略方案[8]。國內學者在借鑒國外研究的基礎上結合我國PPP項目運行情況也采用多種方法對PPP項目的風險分擔問題進行了積極探索。王雪青等(2007)以各參與方滿意度最大化為前提構建了一個對稱信息下的合作博弈模型，對PPP項目公私雙方進行博弈分析[9]。楊宇等(2008)從風險的多層性出發設計了相應的評價體系，在此基礎上構建灰色關聯模型進行量化分析，發現項目風險的管理者應該是由最具有控制能力的參與方來承擔[10]。程連于(2009)基于蒙特卡洛構建模擬模型來合理估算風險價格和最低可行價格，為各參與方分擔風險提供了可量化的判斷標準[11]。柯永建(2010)設計調查問卷，利用德爾菲法對我國PPP項目風險因素進行了排序，并設計了風險公平分擔調整機制[12]。何濤等(2011)在允許風險轉移的前提下，基于隨機合作博弈理論，構建了最優合作博弈模型，確定了參與方共擔風險的最優分擔比例，認為適度增加風險較不規避參與方承擔的風險份額有利于提高合作效率和項目收益[13]。王穎林等(2013)在構建合作博弈模型分析我國PPP項目的風險分擔問題時，以Nash協商對策的求解方法得出各參與方項目風險分擔的最優比例[14]。郭偉等(2014)基于委托代理理論構建了環保基礎設施PPP項目中投資者與運營商之間的最優風險分擔比例模型[15]。李皓等(2016)運用討價還價機制探討了不完全信息條件下PPP項目公私共擔風險的匹配問題[16]。邵玨等(2016)基于完全信息靜態博弈模擬了環保PPP項目中由單方承擔風險的情況，同時借助討價還價機制確定了雙方承擔風險的最優比例[17]。

已有文獻為研究環保PPP項目的風險分擔問題提供了寶貴的分析視角與初步證據，在梳理過程中也發現環保PPP項目的風險分擔，需要經過參與方的談判協商，參與方的不同策略會影響對方的判斷選擇，因此探討環保PPP項目的風險分擔問題時需要充分考慮參與方的博弈特性。所以，本文嘗試根據環保PPP項目中公共部門與私人部門之間信息不對稱的現象，基于不完全信息動態博弈理論構建一個信號傳遞博弈模型，得到公私部門之間最優風險分擔方案的設計思路，以期為我國環保PPP項目實踐提供有益參考。

二、環保PPP項目風險分擔的博弈模型

(一)博弈基本假設

假設1 假定博弈分兩期進行，T1和T2，參與人為公共部門和私人部門。

假設2 環保PPP項目的經營管理水平、運作效率、經營者的素質能力等影響未來環保PPP項目收益的因素總稱為項目管理者的質量，并假定在公共部門未告知的情況下私人部門無法有效獲得該方面完全的信息。

假設3 假定環保PPP項目未來的收益服從[0,θ]上的均勻分布，高質量環保項目的未來價值高，而低質量的環保項目的未來價值低。項目管理者知道θ的數值，私人部門卻不完全知道，但私人部門在博弈開始前可以擁有一個先驗信念，即私人部門可以知道公共部門類型的先驗概率P(θ)。

假設4 假定公共部門為類型依存型的且公共部門傳遞的信號x能真實地反映它的類型。基于自己的類型公共部門會向私人部門傳遞信號，這個信號一般包括環保PPP項目的各類信息、未來業績預期等。私人部門只能從公共部門發出的信號中推斷出項目的預期收益。如果私人部門還可以通過其他途徑獲得內幕信息，則其推斷出PPP項目的預期盈利水平的概率為β=P(θ(x))。如果私人部門沒有獲得其他途徑的信息，則其只能推斷出項目的預期收益為θ(x)/2。其中x為公共部門發出的信號，θ(x)為私人部門依據信號推測出PPP項目的最大預期收益。一般情況，β>0。對于高質量的PPP項目，β>0.5；中等質量的PPP項目，β=0.5；低質量的PPP項目，β<0.5。

假設5 私人部門不知道PPP項目的類型，只能知道PPP項目屬于θ的概率分布P(θ)，當公共部門發出信號x時，私人部門根據信號x推斷出該PPP項目盈利水平為：

(1)

在理性均衡下，私人部門對PPP項目盈利水平的預期等于該PPP項目真實的未來收益。

假設6 對于公共部門，其目標最大化T1時的收益和T2時的預期收益的加權平均為：

w(θPS(θ)-L1P1(θ)-L2P2(θ))

(2)

其中：

w是T2時期公共部門預期收益的權重，0≤w≤1；

PS是環保PPP項目成功經營的概率；

P1=x/θ≤1，是環保PPP項目經營一般的概率；

L1是環保PPP項目在經營失敗時的損失；

L2是環保PPP項目在經營一般時的損失(或收益)，此時L2凈值為0。

(二)信號博弈的過程

公共部門和私人部門之間的信號博弈的擴展式表述如圖1所示。

圖1 基于信號傳遞博弈的環保PPP項目公共部門與私人部門的博弈

(3)

式(3)為公共部門收益的表達式，由此可以看出未來收益穩定且價值高的環保PPP項目為優質項目，盡管私人部門不能直接觀察到環保PPP項目的預期盈利水平，但是通過推測公共部門發出的信號可以判斷出公共部門未來收益，從而作出自己合理的評估決策。公私部門雙方就可以依據對自身未來收益的判斷，在談判協商中確定各自風險分擔的比例而最終體現于合同條款約定中。

三、博弈模型結論分析

任何商業行為都會存在風險，但是私人部門以PPP模式參與環保項目時因為投資額巨大、建設周期冗長、收益期長等將面臨著更多不確定的風險。從上述博弈模型推演過程中可以發現，PPP模式下公私雙方地位高低不同，規避風險的首要方式便是進行合理風險分擔，這樣才能提高私人部門參與項目的積極性。博弈模型在信息不對稱前提下模擬了公共部門和私人部門在環保PPP項目中對各自收益的判斷，根據“風險與回報匹配原則”，投資回報率高的參與方應當承擔更高的風險，項目的其他參與方也要承擔相應的風險。這樣可以使不同的風險偏好者都能找到適合的項目參與方，激勵大家共同承擔風險。在期望風險最小化的驅動下，參與方在項目各階段通過不同形式的協商維護各方應得的利益。為此，可以構建一個簡易的環保PPP項目風險分擔流程，如圖2所示。

圖2 環保PPP項目風險分擔流程

考慮到不同參與者的風險偏好與風險承受能力存在差異，不同項目的風險分擔方案也各不相同，但是一般會遵循以下三個基本規則：第一，風險共擔原則，這是PPP項目風險分擔的基本原則，即PPP項目的參與方應該共同承擔項目的風險。第二，風險領域與風險承擔能力相一致，這是將特定的風險給予對口的風險承擔方，政府熟悉政策及法律風險便承擔相應風險，民營資本對市場反應快就承擔市場風險，建筑商承擔建造風險等。第三，風險與回報匹配，投資回報率高的參與方應當承擔較高的風險。各參與方在科學地辨識和評價項目風險后，在分擔原則的指導下進行協商，將風險分擔方案寫入合同，實現有規可依。如果發生合同中約定的相應風險，則由對應的承擔方負責。如果出現合同中未約定的衍生風險，則應當在分擔原則的指導下由各參與方重新協商確定風險分配。這樣可以做到在環保項目的冗長建設期間保證每個階段的風險分配都有明確的條文可以維護各參與方的合法權益。

PPP融資模式下，政府集政權、事權、財權于一身，有強大的掌控力，為了保護民營資本的安全，PPP模式更加需要清晰、系統與有延續性的政策法規。PPP環保項目具有建設周期長、技術要求高、參與方利益糾葛多的特點，所以單純依靠合同約定很難切實保護各方利益，只有通過法律從最高層次上對相關利益主體進行規范，保護各方合理權益，才能使得項目的各參與方都能夠安心在自己的位置履行自身的職責，不需要承擔不必要的風險，從而極大調動各參與方的積極性。當然建立相關的法律體系不可能一蹴而就，只能循序漸進。第一步，確立PPP融資模式的根本法，明確PPP模式的含義、范圍、風險劃分、政策依據和施行程序等基本要點。第二步，針對環保領域PPP項目制定專業的法律規范，保障PPP模式在環保項目融資過程中的政策支持，調動民間資本的參與積極性。第三步，在立法的基礎上，由各政府部門出臺相應的政策規范。例如財政部、國家稅務部門可以出臺相應的財政稅收政策支持環保項目的融資，中國人民銀行、銀監會等部門可以給予環保基金政策鼓勵。此外，應當建立囊括私人部門和公共部門的項目征信系統，盡量減少參與各方的信息不對稱。這樣各參與方在投標項目前可以充分了解合作方的信用情況，減少因為信息不對稱帶來的風險。

四、結 語

我國目前深受環境惡化的困擾，在實踐中環保項目大多資金需求量大且建設周期長，難以借助傳統方式進行融資，此時融資規模大、效率高的PPP融資模式成為新的解決思路。國內外許多PPP環保項目失敗的重要原因源于風險分擔不合理。因此，基于環保PPP項目中公共部門與私人部門信息不對稱的情況，結合不完全信息動態博弈理論探討我國環保PPP項目的合理風險分擔問題，有助于促使我國環保項目在PPP融資模式下蓬勃發展，建設綠色經濟，助力“美麗中國”。

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2017-04-13

福建省中國特色社會主義理論體系研究中心年度項目(FJ2016B029)

陳志軍(1978-)，女，博士，講師；E-mail：zjpurple@163.com

1671-7031(2017)03-0067-05

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