淺談土地存量規劃背景下的舊村莊改造

沈一慧

福建省建盟工程設計集團有限公司（350000）

淺談土地存量規劃背景下的舊村莊改造

沈一慧

福建省建盟工程設計集團有限公司（350000）

自從改革開放以來，詔安縣的社會經濟、城鎮建設水平不斷提高，但也形成了大規模的舊城鎮、舊村莊以及舊廠房，帶來土地使用效率低、產業發展低端等問題。自2011年，詔安縣開始推進“三舊”改造工作，筆者根據近年來在詔安參與的一些“三舊”改造工作經驗，重點以《詔安縣中心城區三舊改造專項規劃(2016-2020)》為例，具體闡釋舊村莊改造編制過程中遇到的問題以及解決的手段，為今后舊村莊的改造工作提供經驗借鑒。

“三舊”改造；舊村莊改造；存量規劃

1 舊村莊改造遇到的難題

舊村莊指的是中心城區內建設年代久遠，存在安全隱患，設施配套，環境差，與未來城市功能不相符、在重要的空間節點、路徑、界面上與城市風貌不協調的空心村、破村、小型村和私宅。

舊村莊改造一直被認為是我國城鎮化進程中遇到的最難問題：一是自留地、宅基地、工業用地形成了錯綜復雜的土地關系，二是合法產權及不法建筑形成了難辨的房屋關系，三是村民利益、村集體利益、開發商利益及社會利益等多方利益交織。只有積極妥善解決舊村莊問題，才能打破制約瓶頸，使城鎮化進程更快更有序地發展[1]。

2 詔安縣舊村莊現狀

詔安縣是一個典型的農業縣，在快速城鎮化進程中形成了龐大的舊村莊。至2015年，詔安縣中心城區內分布有28個舊村莊，總面積約為224公頃，占詔安縣中心城區現狀建設用地的17%。詔安縣中心城區一方面容納大量的本地農村人口，另一方面也有來詔安縣務工的外來人口。舊村莊周邊已經實現城鎮化或工業化，舊村莊與城鎮、工業區相互交錯，部分舊村莊受到工業區影響，污染嚴重且無法根治。城鄉之間、城鄉內部之間、經濟與社會、人與自然不協調的矛盾日益凸顯。

2.1 舊村莊歷史文化

詔安縣中心城區內的舊村莊都有著百年以上的歷史，至今為止存留許多閩南、潮汕特色的古民居、古祠堂、古廟等歷史建筑，同時也保留著許多傳承至今的習俗，是閩粵交界地方性的古村落建筑文化和民俗文化的體現。

2.2 現狀建筑質量

根據調查顯示，詔安縣中心城區內的舊村莊主要是高密度的1～3層的住房建筑，不僅面積小、建筑質量差，而且建筑環境風貌與其突出的歷史文化特色不匹配。

2.3 生態環境質量

因為眾多的當地農村人口、外來務工人員和“握手樓”等問題，同時也由于與工業區相互交錯的原因，詔安縣舊村莊的景觀環境差，土地污染嚴重，噪聲污染也很嚴重。

3 舊村莊改造規劃內容

3.1 舊村莊改造模式

目前，詔安縣舊村莊的改造仍在初步摸索階段。筆者認為詔安縣舊村莊的改造模式能夠從改造強度（如表1所示）和改造主體（如表2所示）兩個方面分類。

從改造強度的角度來看，舊村莊改造可以分為整體改造模式和局部改造模式。

從改造主體來看，舊村莊改造可以分為政府主導模式、開發商主導模式以及村集體主導模式。

在實際操作中，依據不同舊村莊的區位、特點及條件，還要考慮政府、村集體、開發商甚至流動人口等多方利益，現有政策，改造的可行性，資金約束等條件，選擇合適的改造模式。

3.2 舊村莊改造政策解讀

3.2.1 合理制定收儲補償辦法

由土地儲備機構與土地使用權人共同協商確認政府實施土地收儲的補償標準。政府根據要改造的舊村莊的區位、用地、土地等級別制定具體辦法，明確土地收儲的范圍、補償標準、方式及安置辦法等內容。

3.2.2 優先提供搬遷安置用地

原則上，要求舊村莊改造的搬遷安置用地應該盡量使用現有存量用地,確實需要新增建設用地的，政府優先安排建設用地指標。

表1 改造強度模式表

表2 改造主體模式表

4 舊村莊改造層面的問題與分析

4.1 公共建設與社會問題

在舊村莊改造過程中，公共管理與公共服務配套設施能否落實，建設與教育醫療、居住環境條件能否改善，是眾多村民不放心的問題之一。在舊村改造過程中，眾多村民往往在公共建設和管理的時候被忽視，成為公共建設與管理的棄兒。

4.2 歷史文物保護

詔安縣的舊村莊都具有百年以上的歷史，有著厚重的歷史文化底蘊。在舊村莊改造中，對目前的村莊環境、歷史建筑都會進行改動，改動以后不免對詔安縣的傳統村落文化造成一定程度上的破壞，存在于村中的很多歷史建筑、事物和民俗就會消逝，文化和傳統就會被漸漸遺忘。這樣一來，一方面主動放棄自身鄉土文化精華,造成城市面貌千篇一律，另一方面，也喪失了城市變遷的歷史見證。

4.3 盲目追求都市化景觀，忽視城市的特色建設

我國是一個具有千年歷史背景的國家，其國土面積廣大，文化源遠流長，經過幾千年的發展，不同地區的城市形成了不同的歷史文化與景觀面貌。但目前大部分舊村莊改造一味謀求的是鋼筋水泥、摩天大廈、車水馬龍的現代城市景觀風貌，不僅形成了“千城一面”的格局，而且也破壞了城市特有的歷史傳承和傳統風貌。

4.4 拆遷補償問題

房屋拆遷補償問題是舊村莊改造面臨最大的一個問題。就現階段而言，詔安縣舊村莊改造有3種補償安置方式：一是貨幣補償，即依據各項法規由評估機構對被拆遷房屋進行專業的估價，然后確定補償金額。二是產權置換，指的是依照法定程序，對被拆遷的房屋進行價值評估，然后用等價的新建房屋的產權置換。三是結合型補償，指的是既給貨幣補償又給產權置換。我國城鎮化進程過快以及其他客觀因素，造成了我國房價和地價虛高的現象，從而導致了許多不能只用貨幣補償或者產權置換解決的問題，因此就出現了貨幣補償和產權置換相結合的補償方式。

5 舊村莊改造對策

5.1 公共建設由政府買單，社會問題納入政府管核

舊村莊改造要求配備完善的教育、醫療、行政、文化等各項公共服務配套設施，原則上由政府負責建設。政府還要解決舊村莊長期以來臟亂差的環境、受工業污染的土地以及安全狀況等問題，不要再把舊村莊在公共管理服務中邊緣化，忽視對村民的公共管理和服務。

5.2 多途徑保護文物

為了傳承詔安縣傳統舊村莊獨有的歷史文化，舊村莊改造并不是將所有的建筑、道路等事物推倒再重新建設，而是充分考慮村莊傳統文化的繼承，保留具有歷史價值的建筑。對于具有歷史價值或保護價值的古建筑，如古宗祠、古寺廟等，若至今保存完好的，將繼續保留；若建筑因年久失修，房屋損壞嚴重的，則進行修復，恢復建筑的原貌。對于具備歷史價值的古民居，如具有閩南、潮汕、南洋特點的古民居，則其進行適當的保護更新，展現其原有建筑風貌特色。對于沒有歷史價值、保護價值的建筑，如近年來新建的建筑和臨時搭蓋的建筑，可以根據實際和規劃情況拆除重建。對于在舊村莊改造過程中無法避免拆除的歷史建筑,可以在確認其所具有的歷史價值、保護價值以后，通過采用整體搬遷、異地復原的手段，將這些古建筑搬移至其他地方進行重新規劃布局，再現歷史風貌。

5.3 處理好新老建筑的關系

在舊村莊改造過程中，要謹慎處理好新建筑與舊建筑的關系、建筑與周邊景觀環境的關系，要把構成城市的所有要素統一協調，共同凸顯城市形象,使舊村莊的改造更新既達到改變城市環境、改善村民居住條件、提高存量土地使用效率的目的，又解決了開發建設中經濟利益與景觀環境之間的矛盾。

5.4 完善補償規定，保障被拆遷戶利益

對于房地產價值來說，土地使用權價值在其中占有相當大的比值。目前在詔安縣一般使用的是房地分離評估，這樣一來可以防止房屋和土地混在一起時引發的混淆，能夠清楚地顯示土地使用權和建筑物各自具有的真實價值。房屋和土地分開估價使得計算出來的補償價格更加具有信服力，使被拆遷人更容易理解和接受，從而減少拆遷過程中產生的糾紛。

[1]朱旭輝,馮瑞.深圳市新舊村改造困境及對策[J].中外房地產導報,2001(17)：31-33.