一種提高糧食補貼精準性及指向性的模式探索

張俊霞　劉博

摘要：文章通過分析現行糧食補貼方式存在的問題，研究建立一種“互聯網+為農服務”模式來提高糧食補貼精準性及指向性，通過“互聯網+為農服務”平臺開展一系列為農服務，實現對全社會糧食流通數據的實時準確采集，摸清糧食生產與市場價格行情，并通過案例分析證明該模式可以幫助政府更好地執行并完善糧食補貼政策。

關鍵詞：糧食補貼；糧食收購；互聯網+；為農服務；精準性；糧食生產 文獻標識碼：A

中圖分類號：F326 文章編號：1009-2374（2017）10-0015-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.10.008

1 概述

糧食是國家的命脈，關系到國計民生，也是社會發展的重要保障。糧食補貼水平與農戶糧食生產收益相關，直接影響農戶的糧食生產行為。近些年，隨著國際市場糧價不斷下降，我國一直在執行的最低收購價政策導致國內糧食價格處于全球“高地”，呈現產區與銷區、原糧與成品糧、國內市場與國外市場糧食價格“三個倒掛”的局面。2016年，在國家深入推進供給側結構性改革的大背景下，發改委按照“市場定價、價補分離”的原則對東北三省一區玉米收儲制度進行改革，將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制，至此，長達九年的玉米臨時收儲政策退出了歷史舞臺。為了積極穩妥推進糧食市場化改革，更好地執行并完善糧食補貼政策，政府主管部門就必須準確掌握農民實際的種植信息以及全社會糧食收購的數量、質量以及價格信息，理順糧食價格形成機制，才能建立健全生產者補貼制度，提高糧食補貼的精準性及指向性，保護好農民種糧的積極性，最終保證糧食從生產到流通環節的正常有效銜接。

2 現行糧食補貼方式存在的問題

自2004年以來，我國現行的糧食補貼主要實施方式包括糧食直接補貼、農資綜合直補、農機具購置補貼、良種補貼及糧食最低收購價補貼等。從政策實踐看，對于提高我國糧食綜合生產能力、調動農民種糧積極性、發展糧食生產起到了顯著的促進作用。但是，隨著國內外政策和經濟形勢的變化，我國糧食補貼政策福利存在著減退的趨勢。在農業生產成本不斷上升、農業比較效益持續下降、資源環境壓力日益趨緊的新形勢下，一些補貼政策已經難以適應農業發展的新挑戰、新要求。

第一，如糧食最低收購價等價格支持政策，作為一種價格行政干預，不斷提高糧食最低收購價和臨時收儲價格，導致我國糧食產量連年增產，國有糧食企業收儲壓力增大，糧食庫存急劇上升。另外，由于國內糧食生產成本居高不下，而國際糧食價格近期低迷，國內外糧食價格倒掛明顯，糧食進口壓力不斷增大，庫存糧食銷售受到很大影響，市場發揮配置資源的決定性作用不斷弱化，使整個糧食價格形成機制扭曲日益擴大。對部分農產品的補貼已經接近WTO微量允許承諾上限，增加補貼也將遇到黃箱“天花板”限制。

第二，還有一些直接補貼措施由于政府部門糧食數據采集手段不健全，許多地方是按照土地面積進行補貼。這種補貼方式的優勢在于簡潔、便于操作，執行起來比較方便。然而該政策并未考慮實際的糧食產量、糧食價格、土地質量及耕地是否種植糧食、撂荒等情況，不再從事農業生產的戶主照樣領取種糧直補，部分土地已變為高速公路、鐵路、公園、工廠，國家依舊在發放補貼。形成的商品糧數量多少、品質高低和補貼不掛鉤，缺乏“誰種補誰”、“多種多補”的導向機制，糧食補貼精準性不高，效能趨于弱化，使真正種糧的農民并未獲得補助，這在一定程度上挫傷了種糧農民的積極性，國家的惠民政策未能發揮應有的作用。

第三，我國的各類糧食補貼在政策目標上有根本區別，內在的作用機理也有很大差異，要堅持市場定價原則，完善農產品價格形成機制，進而將其合并為綜合性的糧食目標價格補貼，需要有一個漸進的過程。實施目標價格補貼制度，首先要測量出我國農業生產的基礎性數據，用這些數據來支持目標價格的計算，然后才能根據目標價格與市場價格的差價來確定補貼的額度。由于涉及的行政部門信息難以全面共享，沒有統一的數據分析入口，無法科學合理地制定目標價格，導致補貼效應差。

第四，種糧補貼資金的管理體制、機制不健全，政府無法準確掌握農民實際的種植信息，導致補貼政策執行所需行政成本較高，中央財政每年拿出上千億元的補貼資金發放到種糧農戶手中工作量巨大。一方面，核實難度較大，補貼從中央到地方再發放到農民手中所需人力、物力巨大；另一方面，通過農民存折發放補貼資金仍然存在一定的漏洞和風險，比如出現冒領等腐敗現象，嚴重損害了農民自身利益。

3 “互聯網+為農服務”新模式探索

通過前面的分析可知，準確掌握糧情是保障國家糧食安全的基本條件，也是改善和加強對糧食生產、流通、消費等宏觀調控，更好的執行并完善糧食補貼政策，推進糧食行業供給側結構性改革的必要條件。因此，本文研究一種“互聯網+為農服務”模式，如圖1所示。該模式以“互聯網+為農服務”平臺為支撐，以種糧農戶為核心，以“農戶結算卡”為紐帶，以農村金融服務為驅動，提供一系列專業化的為農服務，實現糧食從生產到流通環節的準確信息采集，幫助政府部門完善糧食價格形成機制，進一步落實糧食補貼政策，提高補貼的精準性、指向性，將補貼真正落實到種糧農民身上，更好地推進糧食市場化改革。

圖1 “互聯網+為農服務”模式示意圖

第一，通過“互聯網+為農服務”平臺，實現對全社會糧食流通數據的實時準確采集，摸清糧食生產與市場價格行情，為國家糧食補貼政策從按土地面積直補過渡到按實際銷售數量補貼的調整提供可靠依據。其手段是通過與銀行合作為種糧農民以戶為單位發放一張“農戶結算卡”，鼓勵農民持卡售糧；為有資質的糧食經紀人發放專用手持機，為每個糧食收購企業安裝一套“糧食收儲管理系統”，實現糧食收購數據采集、出入庫及倉儲保管等業務的一體化管理。政府主管部門通過平臺，監控每日的交易狀況，分析質量、數量、市場價格波動等一系列數據，建立形成糧食生產的消費導向、市場引領機制。同時完善現行補貼措施，建立“誰種補誰”以及“多種多補、不種不補”機制，提高種糧農民積極性。

第二，通過“互聯網+為農服務”平臺，實現對儲備糧數量、質量及收購資金的有效監管，健全糧食補貼資金的管理體制、機制，降低政府的行政管理成本。平臺與“糧食收儲管理系統”對接，實現對糧庫的遠程、準確監控，并記錄糧食出入庫及倉儲保管情況，通過準確掌握糧食收購企業的收糧情況、倉儲保管情況及收購貸款的使用情況，提高國家對儲備糧數量、質量及收購資金的監管水平，提高銀行的貸后監管能力。通過“農戶結算卡”的應用，實現資金在平臺上的非現金流轉，保證收購資金的封閉運行，同時依托“農戶結算卡”為農戶精準安全的發放糧食補貼資金。

第三，“互聯網+為農服務”平臺為農民提供完善的金融服務方案，同時為貸款農民提供安全可靠的定向消費服務渠道。通過對糧食生產過程的消費數據分析，增強糧食補貼政策的針對性和有效性，如圖2所示。平臺提供并分析種糧農民的基本信息及其歷年的糧食交易數據，幫助銀行對農民進行整體信用評估，健全農村征信體系、降低放貸風險，解決種糧農民貸款難、放款慢、貸款貴的問題，促進農民規模化生產；平臺在線下成立生產服務中心，通過與農資等各類經銷商簽約，為在平臺上進行貸款的農民提供定向消費服務，貸款農戶通過生產服務中心享受統一的、專業的農業社會化服務（包括種子及農資配送服務、農機租賃服務以及無人機植保服務等），降低生產成本、同時提高各類服務商的資金周轉率、回款率、降低經營風險；根據平臺的消費記錄，捋順當季農民的生產成本構成，并以此為依據補貼重點產品、重要地區和關鍵環節，解決農業現代化建設中的重點矛盾和關鍵問題。

圖2 “互聯網+為農服務”平臺功能

4 案例分析

為了驗證“互聯網+為農服務”模式的有效性，采取分塊試點、逐步擴展的研發策略。先期對依托“互聯網+為農服務”平臺準確采集全社會的糧食流通信息進行了驗證，項目在江蘇省常州市武進區奔牛鎮進行示范應用，取得預期成果。為了全面分析試點實施效果，為“互聯網+為農服務”平臺擴大應用提供基礎資料，組織實施了農戶專項調查工作。調查對象覆蓋奔牛全鎮14個村的7838戶農戶，通過采用入戶走訪和問卷調查的方式，摸清了農戶糧食生產、糧食出售、農戶售糧需求和糧食收購市場基本情況，并建立了對農戶回訪的信息通道。

通過調查統計分析：本次試點通過“農戶結算卡”直接補貼到戶，引入價外補貼機制，調動了種糧農戶參與積極性，取得了按售糧數量補貼的實踐成果，為糧食行政管理和糧食宏觀調控提供了實時、真實、有效的信息保障，并以此作為數據支撐，提出我國糧食直接補貼政策由“面積”直補轉變為“數量”直補的必然趨勢。常州市財政部門的糧食數據顯示，奔牛鎮小麥種植總面積為25985.77畝（享受補貼的面積），按照小麥直補政策10元/畝計算（不包含農資、種子補貼的價格），國家需要補貼的總金額為259857.7元。本項目試點發現該鎮實際種植小麥19433畝，相當于國家多補貼了6萬多元。奔牛鎮當年實際出售小麥總量為4130噸，如果按銷售數量補貼方式計算，保持國家259857.7元的補貼金額不變，每公斤小麥可以補貼6分錢。以祁家村李家塘組的王洪萬農戶為例，該農戶小麥種植面積為3.79畝，出售小麥1137公斤。按土地面積直補方式可以得到37.9元補貼款，按實際銷售數量補貼方式可以得到68.22元補貼款，比較兩種補貼差別，明顯地看出按實際銷售數量的補貼方式農民所得到的實惠遠大于按土地面積進行補貼，可以充分調動農戶的種糧積極性。通過本次示范，充分驗證了通過“互聯網+為農服務”平臺采集全社會的糧食流通信息的真實可靠性，為下一步與銀行合作開展金融服務打下了堅實的基礎。

5 結語

第一，通過探索建立“互聯網+為農服務”新模式，能夠為政府提供有效的技術手段增強農業“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，提高農業“三項補貼”政策效能。確保財政部門更加精準地實施糧食補貼政策，極大地發揮財政資金效應，破解直補面臨的難題；第二，通過探索建立“互聯網+為農服務”新模式，可以準確采集糧食生產及收購環節的流通大數據，幫助政府構建面向農業農村的綜合信息服務平臺，推進數據實現自動化采集、網絡化傳輸、標準化處理和可視化運用，提高數據的真實性、準確性、及時性和關聯性；第三，通過建立“互聯網+為農服務”模式，幫助政府摸索出一套可行的“互聯網+農業”的商業模式，將“互聯網+為農服務”平臺做成一款可持續運營的產品；第四，通過建立“互聯網+為農服務”模式，幫助政府推進糧食行業供給側結構性改革，健全完善相關糧食補貼政策，保障農民種糧合理收益，促進糧食生產穩定發展。

參考文獻

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基金項目：2014年財政部公益性科研專項——“糧食補貼與農戶結算卡及收購追溯技術研究”（項目編號：201413003）資助。

作者簡介：張俊霞（1983-），女，河北滄州人，中國科學院大學公共政策與管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向：農業領域的政策。

（責任編輯：黃銀芳）