思辨特色小鎮的成與敗

鄭廣建

摘 要：特色小鎮作為后工業化時代創新實踐的產物，是生產、生活和生態創新融合的空間平臺。改革開放以來，我國特別是在沿海發達地區的特色小鎮，大致經歷四個版本。隨著政府治理能力和業界認識水平的提升，各界對特色小鎮的盲目低水平發展目前取得了一定的共識。

關鍵詞：特色小鎮 發展歷程

特色小鎮作為后工業化時代創新實踐的產物，在我國經濟進入新常態和世界經濟深度調整的時代背景下，在發展新產業、開拓新空間和探索新體制方面發揮著重要作用。特色小鎮從發源地浙江呈現出星火燎原之勢，受到從中央到地方政府各個層面的高度關注和支持，全國出現建設特色小鎮的熱潮。經過幾年的發展，成功案例帶來示范價值。與此同時，部分特色小鎮陷入發展困境。因此，厘清特色小鎮的本質及特征，梳理特色小鎮的發展歷程，甄別特色小鎮發展中存在的問題，探討特色小鎮未來發展方向，顯得尤為必要和迫切。

特色小鎮的本質及其特征

特色小鎮是在后工業化時代和城市化進程中，在主要城市（圈）周邊一小時交通圈的范圍內，具有獨特自然和人文資源的地區，具有明確的特色產業、創新創業、娛樂休閑、人文關懷、生態效應、信息交流、社區公共服務等功能，是生產、生活和生態創新融合的空間平臺。

特色小鎮一般具有如下特征：

首先，從空間維度來看是小和美，秀美靚麗是其特征。成功的特色小鎮環境優美，具有鮮明的地域特色。特色小鎮不是一個行政劃分單元，不同于特色鎮，而是一個創新平臺。面積一般不大，規劃和建設面積一般控制在3平方公里和1平方公里左右。比如玉皇山南基金小鎮等。

其次，從產業維度來看是專和強，產業特色是其核心。特色產業是重中之重，特色小鎮的產業選擇具有特色和創新特性，能夠嵌入或者拉長所在地區的產業鏈，重點發展的產業具有創新性、開放性、帶動性和高價值性。比如余杭夢想小鎮等。

第三，從功能維度來看是聚和合，功能融合是其關鍵。特色小鎮作為城市化進程中的產物，實現了產業集聚和人口集中，生產、生活和生態協調發展，產業、文化、旅游和公共服務等功能和諧融合發展，產生倍增的疊加效應，更好地服務社區居民。比如烏鎮和青田石雕小鎮等。

最后，從制度維度來看是活和新，制度創新是其保障。特色小鎮作為一種新的開發開放空間，通過體制機制創新探索新的發展路徑，促進生產要素合理有序快速流動，創新整合各種社會資源，在探索中實踐、在創新中完善各項政策，呈現出新思路和新辦法。比如西湖云棲小鎮等。

特色小鎮的發展歷程

改革開放以來，我國特別是在沿海發達地區的特色小鎮大致經歷四個版本：1.0版的小鎮+一村一品，2.0版的小鎮+企業集群，3.0版的小鎮+服務業，4.0版的小鎮+新經濟體。目前，我國特色小鎮進入城市化發展的新階段，包括創新的形態、產業構成、運行模式等，成為城市修補、生態修復、產業修繕的重要手段。下面重點分析4.0版小鎮的發展歷程。

探索培育期（2014—2015）

2014年阿里巴巴上市后，公司1000多個千萬富翁有700多人想要自主創業，杭州通過孵化器提供免費創業空間等“關門留產”，在阿里巴巴總部周圍建成云棲小鎮等特色小鎮。

特色小鎮由浙江省省長在2014年10月17日參觀云棲小鎮首次公開提出。浙江省政府在2015年4月出臺《關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，內容包括浙江版特色小鎮規劃建設的總體要求、創建程序、政策措施、組織領導等內容。

隨后，浙江充分利用自身的服務型政府、信息經濟、塊狀經濟、山水資源、歷史人文等獨特優勢，加快創建了一批特色小鎮。其他省市也在結合當地實際情況來探索建立彰顯本地風情的特色小鎮。

支持爆發期（2016—2017）

隨著特色小鎮熱潮的到來，從中央到地方政府各個層面出臺一系列政策來促進特色小鎮建設。與此同時，各個參與主體包括政府基層組織、村集體以及開發商等進入特色小鎮的建設運營行列。

2015年年底中央領導批示：抓特色小鎮和小城鎮建設大有可為，對經濟轉型升級和新型城鎮化建設都具有重要意義。2016年3月，《“十三五”規劃綱要》提出加快發展特色鎮，因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。2016年5月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》要求發展具有特色優勢的休閑旅游、商貿物流、信息產業、先進制造、民俗文化傳承、科技教育等魅力小鎮。2016年7月，財政部等三部委《關于開展特色小鎮培育工作的通知》要求，到2020年全國培育1000個特色小鎮。2016年10月，杭州的特色小（城）鎮建設經驗交流會公布了第一批127個中國特色小鎮。2016年12月，國家發展改革委等部門出臺《關于實施“千企千鎮工程”推進美麗特色小（城）鎮建設的通知》。2017年1月，國家開發銀行等部門下發《關于推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》和《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》。與此同時，部分省（區、市）政府、市政府和縣（區）政府都出臺具體的政策來加快特色小鎮的建設，全國形成特色小鎮建設的高潮。

理性調整期（2017—）

在中央和地方政策刺激帶動作用下，特色小鎮在全國各地出現了過熱傾向。為此，2017年1月18日，在國務院新聞辦公室改善農村人居環境工作進展情況新聞發布會上，住房和城鄉建設部提出要注意一哄而上、千鎮一面、只見新鎮不見人、違法違規搞圈地開發等現象，要堅持有重點和有條件發展，要堅持有特色發展和建設，要堅持市場主體和產業為動力等。

隨后，2017年3月23日，住房和城鄉建設部在浙江省德清縣召開全國特色小鎮培訓會，針對問題提出建設特色小鎮的10項基本要求：堅持小城鎮大戰略；堅持重點發展，科學確定和合理控制數量，有序有效推進；堅持特色發展，培育特色鮮明產業形態；堅持特色建設，尊重山水環境和原有街區肌理，控制建設高度、密度和體量，突出特色風貌；堅持鄉村中心主要職責，補齊基礎設施和公共服務短板；堅持產業市場主導；堅持集約節約和以人為本，突出文化與內涵和多規合一等。與此同時，還出臺國家特色小鎮認定標準等規范性文件，來引領特色小鎮的理性、健康、可持續發展。

特色小鎮的發展現狀及其存在的問題

住房城鄉建設部村鎮司數據顯示，2016年年底全國上報特色小鎮共159個，第一批127個特色小鎮取得顯著成績，計劃到2020年培育1000個特色小鎮。

發展的現狀

首先，拉動就業和增加收入的作用明顯。住房和城鄉建設部的統計數據顯示全國已有特色小鎮新增就業10萬余人，平均每個小鎮新增800個就業機會，特色小鎮的農民人均純收入高于全國平均水平的1/3。

其次，基礎設施和公共服務能力顯著提升。特色小鎮的自來水覆蓋率和用戶普及率雙超90%，八成生活垃圾處理率超90%，小鎮平均有銀行（信用社）網點6個、大型連鎖超市5個、快遞網點9個和文化活動場所15個。

第三，地方特色文化進一步得到保護和傳播。85%的特色小鎮擁有省級以上非物質文化遺產，80%的特色小鎮定期或者不定期舉辦民俗活動，70%的特色小鎮保留有獨具特色的民間技藝。

最后，體制機制創新取得新進展。90%以上的特色小鎮建立了規劃建設管理機構和“一站式”綜合行政服務，80%以上的特色小鎮設立有綜合執法機構。

存在的問題

首先是理念不清，認識不到位。部分政府部門和運營主體對特色小鎮的本質和功能理解有偏差甚至有誤，簡單地把特色小鎮建設等同于特色鎮、新城建設、園區建設、景區開發、美麗鄉村建設等，從一開始就基本決定了特色小鎮建設失敗的命運。

其次，建設和運營管理粗放，精細化管理有待加強。有的地區跟風盲目發展特色小鎮，簡單復制成功案例，存在產業定位不清、一哄而上、產業跟風、千鎮一面、脫離三農等現象，在運營和管理中存在公共服務不配套、人性化有待提升等問題。

第三，房地產化和產業園區化傾向應引起特別注意。在后房地產時代，房地產開發商為了降低用地成本和獲得新利潤增長點，通過整體開發模式以特色小鎮建設的名義進行開發和運營，提升創新創業、生產生活等成本，背離特色小鎮初衷。或者以特色小鎮為噱頭，按照過去產業園區的發展模式簡單復制城市的招商引資模式到特色小鎮，最終使特色小鎮發展遭遇瓶頸甚至引起危機。

最后，市場化手段不足而行政化手段過多。世界上各個成功的特色小鎮，都是通過市場化手段實現資源、人才等創新要素集聚，而不是通過政府強有力的行政手段。政府只需提供遠景規劃、基礎設施、公共服務等，具體運營要充分市場化。當前，我國有的特色小鎮搞成了政績工程，政府大包大攬，最后陷入發展困境。

特色小鎮的未來發展重點

隨著政府治理能力和業界認識水平的提升，目前，各界對特色小鎮的盲目低水平發展取得了一定的共識。為了促進特色小鎮的良性、健康、穩定、創新發展，需要特別關注以下內容：

首先，遵循客觀規律，因地制宜地規劃和考核特色小鎮。政府要加強規劃管理，按照適度和實用的原則規劃特色小鎮建設體系，人性化和低成本的地建設和運營，標準既不刻意提高又不無底線地降低。對特色小鎮認定和考核實施動態管理，嚴格考核，能出能進，壓力和動力共同發力。

其次，充分調動市場積極性，有效限制行政力量過度干預。嚴格劃定各級政府在特色小鎮建設和運營中的權限和責任，清楚界定參與各方的權利和義務，避免缺位、越位和錯位。提供良好的發展環境，創新PPP（政府和社會資本合作）等各種方式吸引社會資本參與。與此同時，也要防止在市場機制下簡單復制無創新的特色小鎮的無序競爭和遍地開花，出現企業之間、同級政府之間為了爭搶資源而惡性競爭。

第三，發揮工匠精神，精細化建設和運營特色小鎮。充分認識、把握和運用社會發展、城市化、市場經濟和自然生態規律，深化認識，以人為本，明晰產業定位和服務功能，結合實際，及時總結成功做法，形成可復制、可推廣、可操作的經驗。平衡房地產開發、鄉鎮產業發展和人居環境的關系，避免房地產左右甚至綁架。提升發展容忍度，充分發揮聚焦效應，提供更寬松、更好生活、更適宜創業發展的環境。

最后，多方協同融合，創新特色小鎮社會治理體系和結構。統籌優化特色小鎮的經濟轉型發展、社會公共服務和生態保護功能，完善社會治理體系。充分利用現代信息技術建設智慧社區，探索社會治理和服務新手段。探索政府引導與社區居民良性互動共同參與社會治理，充分發揮特色小鎮高端、高素質、創新創業等專業人士集聚的優勢。創新融合政府的基本公共服務、社會組織的增值服務和社區提供的自我服務。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）