關(guān)于河北省縣級環(huán)境監(jiān)測工作的思考

張德權(quán)

摘 要：對河北省開展“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”后，縣級環(huán)境監(jiān)測站的機構(gòu)定位和業(yè)務(wù)范疇進行了論述。否定了單純增加編制、加大資金投入等簡單應(yīng)對措施，從機構(gòu)定位和業(yè)務(wù)范疇的角度指出需要注意的節(jié)點，給出了應(yīng)對措施，并對開展好之后的工作提出了建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保機構(gòu)；垂直管理；縣級監(jiān)測；定位；業(yè)務(wù)

中圖分類號：X830 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）10-0012-02

1 前言

2015年，十八屆五中全會提出“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”（以下簡稱“垂直”），標(biāo)志著我國的環(huán)境保護管理體制有了高屋建瓴的，符合當(dāng)前和今后一段時期環(huán)境保護需求的頂層設(shè)計藍圖。2016年9月24日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著垂直工作進入準(zhǔn)備實施階段。2016年12月17日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》，在省、市、縣三級環(huán)境保護管理體制的省級行政區(qū)域內(nèi)先行先試，確定了省級層面落實垂直工作的機構(gòu)設(shè)置、機構(gòu)職能和人員配置，也為市級環(huán)境保護管理體制繪制了路線圖。2017年2月，河北省環(huán)境保護廳、河北省人力資源和社會保障廳和河北省公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)了《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革人員上劃工作方案》，標(biāo)志著垂直工作進入具體實施階段。

縱觀涉及垂直工作的中央和省委、省政府文件，雖然明確縣級環(huán)境監(jiān)測的主要工作是“支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法”和“按要求做好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測相關(guān)工作”，但是，對縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)定位和業(yè)務(wù)范疇的表述不甚清晰，在“支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法”方面可能造成業(yè)務(wù)面過于寬泛，在“按要求做好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測相關(guān)工作”方面也有可能造成業(yè)務(wù)銜接配合乃至業(yè)務(wù)質(zhì)量上的偏差。結(jié)合歷史原因?qū)е碌目h級環(huán)境監(jiān)測現(xiàn)狀，必然對垂直后縣級環(huán)境監(jiān)測工作的開展造成負(fù)面影響。因此，有必要在垂直伊始，厘清縣級環(huán)境監(jiān)測的機構(gòu)定位和業(yè)務(wù)范疇，為“2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行”提供堅實基礎(chǔ)。

2 縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)概況

一般的，河北省縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)（以下簡稱“縣級站”）隸屬于正科級的縣環(huán)境保護局，屬于股級事業(yè)單位。編制上，一部分屬于自收自支事業(yè)單位，一部分屬于全額撥款事業(yè)單位。行政上，人員調(diào)動、任職、考核、財務(wù)等由縣環(huán)境保護局管理，無自主權(quán)。人員上，以縣域戶籍為主。學(xué)歷上，已大中專非環(huán)境類專業(yè)為主。業(yè)務(wù)上，以政府極其職能部門的行政需要的委托監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督監(jiān)測、信訪監(jiān)測為主。業(yè)務(wù)的覆蓋面不全，空氣、廢氣、水質(zhì)等方面監(jiān)測項目達不到全覆蓋。能力上，各縣級站水平參差不齊，多者開展幾十個項目，少者僅僅十幾個項目。個別的，某些縣級站僅開展幾個項目。待遇上，雖然設(shè)計高空作業(yè)和接觸有毒有害化學(xué)品乃至劇毒藥品，但是無相應(yīng)的政策傾斜。

3 縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)存在的問題

總體來說，縣級站的人事、業(yè)務(wù)、待遇等各方面都存在問題。這些問題，有歷史原因造成的，有客觀條件造成的，也有認(rèn)知原因造成的。參閱前人撰寫的涉及縣級站的論文和作者的梳理，縣級站存在的問題主要表現(xiàn)在如下5個方面：

3.1 監(jiān)測工作的認(rèn)識方面

對監(jiān)測工作存在3種錯誤認(rèn)識。第1種是監(jiān)測工作就是測量數(shù)據(jù)并提供數(shù)據(jù)。此種認(rèn)識導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者對監(jiān)測部門的重視程度嚴(yán)重不足，進而導(dǎo)致開展監(jiān)測工作的各種需求得不到領(lǐng)導(dǎo)者的支持，從而影響監(jiān)測工作的開展。第2種是監(jiān)測工作就需要保證環(huán)保考核指標(biāo)合格。此種認(rèn)識導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者在第1中錯誤認(rèn)識的基礎(chǔ)上，將本應(yīng)由環(huán)保局乃至政府承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到監(jiān)測部門頭上。例如環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測，本應(yīng)由各級政府作為責(zé)任主體，由環(huán)保局作為牽頭責(zé)任單位。實際中，這種責(zé)任常轉(zhuǎn)嫁到監(jiān)測部門頭上，進而出現(xiàn)遮蓋采樣頭，人工灑水噴淋甚至篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的情況。第3種是監(jiān)測工作特別是化驗分析上，認(rèn)為一個人多負(fù)責(zé)幾個項目的化驗沒關(guān)系，從而抽調(diào)縣級站人員到局內(nèi)其他崗位工作，即所謂混崗問題，造成需要人手的縣級站人手不夠，其他崗位人員較多，人浮于事。殊不知，雖然化驗的基本技能是通用的，但每一項化驗的經(jīng)驗，對分析方法的理解和掌握程度對化驗結(jié)果由很大的影響，合理適度的使用人力資源也是化驗質(zhì)量保證的關(guān)鍵節(jié)點。

3.2 監(jiān)測編制的配置方面

河北省縣級環(huán)境監(jiān)測工作起步較早。縣級站設(shè)立之初，各縣工業(yè)企業(yè)少、行業(yè)單一，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測任務(wù)輕、項目少，所以在機構(gòu)編制方面配置的名額較少，加上混崗問題，導(dǎo)致縣級站出現(xiàn)人員少任務(wù)重的情況。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)企業(yè)逐年增多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸復(fù)雜，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測項目逐步擴展以及人民群眾維權(quán)意識逐日增強，縣級站承擔(dān)的監(jiān)測任務(wù)與日俱增，加重了人員少任務(wù)重的情況。以河北省承德市某縣環(huán)境監(jiān)測站為例，2006年在崗人數(shù)12人，出具各類監(jiān)測報告近百份；2016年在崗人數(shù)仍是12人，出具各類監(jiān)測報告近二百份。雖然從數(shù)字上僅僅是多出100份報告，但在工作中，一份報告涉及的采樣、分析、質(zhì)量控制、儀器使用、校準(zhǔn)、等等工作，所需時間遠遠超出正常的每日8小時工作制的時間。

3.3 監(jiān)測經(jīng)費的保障方面

監(jiān)測經(jīng)費分為人員經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費2大類。人員經(jīng)費是指工資、津貼（不包括特殊崗位津貼，如高空作業(yè)、野外作業(yè)）等費用，業(yè)務(wù)經(jīng)費包括辦公用品、藥品和耗材采購、儀器維護、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、監(jiān)測期間飲食和住宿等費用。部分定位自收自支編制的縣級站，原本靠收取環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費來支付人員經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費，部分定位全額撥款編制的縣級站，人員經(jīng)費雖然由同級財政承擔(dān)，其收取的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費仍可用于支付業(yè)務(wù)經(jīng)費。多年來，縣級站雖然收取環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費，但收費標(biāo)準(zhǔn)是1989年制定的，標(biāo)準(zhǔn)過低，做為業(yè)務(wù)經(jīng)費缺口較大，又因為縣級站承擔(dān)縣域的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測，所以縣級政府在經(jīng)費缺口上給予了很大的支持。可是，2015年1月1日起實行的《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》（財稅〔2014〕101號）對縣級站產(chǎn)生極大影響，因為大部分的縣級行政區(qū)劃內(nèi)的企業(yè)都屬于小微企業(yè)，屬于免征范疇內(nèi)。此外，該文件對“環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費”沒有給出具體定義，對行政行為要求進行的環(huán)境監(jiān)測和自身生產(chǎn)經(jīng)營以及其他需要的環(huán)境監(jiān)測未加以區(qū)分，造成的結(jié)果是絕大部分的縣級站不能再收取環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費，只能更加依賴縣財政給予的支持。

3.4 監(jiān)測人員的管理方面

環(huán)境監(jiān)測工作艱苦、繁雜，長期進行高空作業(yè)、野外作業(yè)，接觸有毒有害甚至劇毒藥品，導(dǎo)致大量基層環(huán)境監(jiān)測崗位工作人員人心思動，不愿意從事監(jiān)測工作。再加上混崗導(dǎo)致的對比，加重了厭煩心理。與省級、市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)相比，縣級站化驗人員承擔(dān)的項目多了1倍，乃至4倍，其他崗位也是身兼數(shù)職，如1人承擔(dān)樣品、藥品、儀器、檔案等多個管理員工作。仍以上例中承德市某縣環(huán)境監(jiān)測站為例，該站認(rèn)證44項化驗，除去不承擔(dān)化驗工作的站長和副站長，人均5.5項。為滿足“一崗雙證”要求，有些人員需要考取23個項目的上崗證。另還有現(xiàn)場采樣、數(shù)據(jù)分析、報告編制、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等等各種常規(guī)或臨時工作需要有人承擔(dān)。不論多么加強政治學(xué)習(xí)，多么講求愛崗敬業(yè)、無私奉獻，只要在埋頭工作之余，看一眼其他股室同樣是監(jiān)測站編制的人員相對清閑的工作，都難免對當(dāng)前工作產(chǎn)生厭煩心理。另一方面，縣級站做為普通事業(yè)單位，在人員的管理機制上也沒有相應(yīng)的政策傾斜，少量高級職稱的評審條件高、職數(shù)少，站長和副站長職數(shù)有限，關(guān)鍵崗位和技術(shù)骨干的自主學(xué)習(xí)欲望與日消磨，導(dǎo)致縣級站整體陷入停頓狀態(tài)的比比皆是。

3.5 監(jiān)測業(yè)務(wù)的開展方面

縣級站人員構(gòu)成中，低學(xué)歷、低職稱和非環(huán)境監(jiān)測及相關(guān)專業(yè)的占比較大，整體的業(yè)務(wù)水平較低，其產(chǎn)生原因涉及之前的問題表述所提及的方面。國家層面對監(jiān)測體系的建設(shè)也是產(chǎn)生問題的主因。主要表現(xiàn)在財政資金對縣級站的支持以儀器購置的方式為主，而縣級站的監(jiān)測能力集中在簡單的、小范圍的監(jiān)測項目上，這就造成了各縣級站重復(fù)建設(shè)和低水平建設(shè)的結(jié)果。此外，縣級站業(yè)務(wù)擴展能力差，面對的監(jiān)測需求大，導(dǎo)致“迎難而上”，勉強申請不常開展的監(jiān)測項目，導(dǎo)致化驗員做不好，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，長期無業(yè)務(wù)需求的局面。可以說，縣級站在業(yè)務(wù)開展方面，沒有長期規(guī)劃，缺乏自主發(fā)展空間，進而導(dǎo)致能做好的監(jiān)測因資源配置不合理而做不好，本身沒能力做的監(jiān)測因規(guī)劃不當(dāng)同樣做不好的局面。

4 縣級站存在的問題的原因分析

上述論及的5個方面的問題和本文沒有列舉的縣級站存在的諸如檢驗檢測資質(zhì)認(rèn)定等內(nèi)部管理方面的問題，是眾多討論縣級環(huán)境監(jiān)測的論文曾經(jīng)提到的問題。通過深入分析其給出的應(yīng)對措施，無外乎“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”的增加編制、保障資金等方法，根本沒有考慮造成這些問題的根本原因。也不符合當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)，我國環(huán)境保護管理體制改革乃至機構(gòu)編制精簡改革的方向。根本上，導(dǎo)致縣級站問題的是我國長期存在的部門對應(yīng)的組織構(gòu)架方式。如將環(huán)境監(jiān)測比作廚房炒菜工作，國家總站、省市監(jiān)測中心站和縣級站比作特技、高級、中級和初級廚師，則大家都在按照1個菜譜炒菜，且目標(biāo)是都能把菜譜上的菜炒出來。環(huán)境監(jiān)測這樣的部門對應(yīng)的組織構(gòu)架方式對國家總站和省市監(jiān)測中心站來說，問題不大。但是，對縣級站則是要求過高不符合實際了。

產(chǎn)生這樣的組織構(gòu)架方式，有多方面的原因。對于環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，在社會經(jīng)濟不發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通設(shè)施不完善，環(huán)境監(jiān)測要求不高的歷史背景下，有其先進的、必要的意義。但是，以河北省當(dāng)前的經(jīng)濟成就、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通設(shè)施等條件下，仍然保有老舊的工作思路，對垂直后環(huán)境監(jiān)測工作的開展是有百害而無一利的。唯有類似河北省環(huán)保系統(tǒng)垂直管理這樣的設(shè)計，分層負(fù)責(zé)，各有目的的開展環(huán)境監(jiān)測，才能合理有效的分配資源，提高效能，促進發(fā)展。同時，也需要看到，本次垂直對監(jiān)測系統(tǒng)的分工設(shè)計思路仍保留了各管1塊的影子，需要在今后的經(jīng)驗總結(jié)和改進中予以關(guān)注，適時調(diào)整。

5 縣級站監(jiān)測工作的發(fā)展設(shè)想

為合理配置監(jiān)測資源，更好的發(fā)揮縣級站的能力，在垂直后，應(yīng)從以下3個方面調(diào)整安排部署縣級站的工作。

5.1 明確縣級站的機構(gòu)定位

應(yīng)摒棄監(jiān)測人就是責(zé)任人的錯誤認(rèn)識，單純的將縣級站定位在一個有資質(zhì)的技術(shù)機構(gòu)上。這個機構(gòu)的工作任務(wù)在其能力范圍內(nèi)只有3種。第1種，承擔(dān)每年度監(jiān)測計劃中的工作。第2種，可以作為監(jiān)督第三方檢測機構(gòu)的技術(shù)機構(gòu)。第3種，為需求方提供技術(shù)服務(wù)。具體承擔(dān)工作任務(wù)時，根據(jù)各縣級站情況適度開展。

5.2 加強市縣和縣縣之間的協(xié)作合作

鑒于當(dāng)前的城市交通便利程度，可以考慮市級站和縣級站、縣級站和縣級站之間開展業(yè)務(wù)協(xié)作或合作，進而促進市域范圍內(nèi)各縣站的發(fā)展。具體設(shè)想有4個方面：

5.2.1 以市級站為依托，集中資源發(fā)展某一方面的監(jiān)測業(yè)務(wù)

當(dāng)前，各縣級站都開展了水、氣、聲各方面的監(jiān)測。監(jiān)測項目或多或少，但都不能達到全分析程度。各縣應(yīng)根據(jù)縣域情況，以市級站為依托，集中資源發(fā)展一個方面的監(jiān)測業(yè)務(wù)，形成縣級站做一分部，市級站一部分就可以覆蓋一個監(jiān)測類別的形式。

5.2.2 打破區(qū)域限制，開展縣級站之間的合作

各縣根據(jù)縣域情況，適度開展監(jiān)測業(yè)務(wù)，對本縣域內(nèi)存在的小部分污染源排放的監(jiān)測，以小型縣站與大型縣站合作的方式，協(xié)力開展監(jiān)測工作，可以更好的配置監(jiān)測資源。

5.2.3 整合監(jiān)測資源，組建跨區(qū)域或流域的縣級站

在5.2.2的基礎(chǔ)上，由市級環(huán)境保護行政主管部門牽頭，整合市域范圍內(nèi)縣級監(jiān)測資源，組建跨區(qū)域的縣級站或流域縣級站，并開展市縣之間的合作，市級站負(fù)責(zé)質(zhì)量控制，縣級站負(fù)責(zé)采樣分析。

5.3 加強行業(yè)交流與業(yè)務(wù)培訓(xùn)

省級站、市級站應(yīng)加強對縣級站的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過人員交叉學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)、專項培訓(xùn)等方式，并充分利用信息技術(shù)，以業(yè)務(wù)交流群、業(yè)務(wù)交流網(wǎng)站和精品實驗錄像等多種形式，開放業(yè)務(wù)知識范圍，充分學(xué)習(xí)交流互動。

6 結(jié)語

縣級環(huán)境監(jiān)測是國家監(jiān)測體系的最基礎(chǔ)、最基層的一級，搞好縣級站的建設(shè)，明確縣級站的機構(gòu)定位和業(yè)務(wù)范疇，是確保縣級站合理配置監(jiān)測資源，準(zhǔn)確開展監(jiān)測工作的前提保障。本文關(guān)于縣級監(jiān)測工作的思考，是以作者長期在基層工作的經(jīng)驗和眾多發(fā)表的對縣級環(huán)境監(jiān)測進行分析的論文的基礎(chǔ)上，經(jīng)過分析形成的個人意見。純屬個人觀點，還需上級和同行們批評、指正。

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