1996：從“統包統分”到“雙向選擇”

李音

大學生就業制度市場化沿革

如果以1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》為改革的標志，我國大學生就業制度從縱向上大體可以分為計劃經濟體制下的就業制度和市場經濟體制下的就業制度兩個時期。在從計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，就業制度的發展又先后經歷了“統包統分”到“供需見面”再到一定范圍內的“雙向選擇”和“雙向選擇，自主擇業”四個階段。

新中國的高校畢業生就業分配工作始于1950年。1951年10月1日，政務院在發布的《關于改革學制的規定》中明確規定了“高等學校畢業生的工作由政府分配”的制度原則。此后相當長的一段時期內，大學生的就業分配工作由共和國總理親自負責。

這個時期就業工作的主要特點是畢業生全部由國家分配到全民所有制單位當干部。具體做法是：由政務院（后為國務院）批準下達由畢業生分配主管部門編制的全國高校畢業生分配計劃，中央各部門、各省（自治區、直轄市）按照國家下達的計劃層層分解，直到具體的學校和用人單位，學校按照“一個蘿卜一個坑”的原則，將畢業生一一對號入座，用人單位按計劃接收畢業生；畢業生本人憑分配通知書到用人單位報到。

1977年恢復全國統一招生考試制度，高等學校得到逐步恢復和發展，學校的隸屬關系有了較大調整，確定了國家、部門、地方三級辦學的體制。根據高校不同的隸屬關系，1983年，國務院批轉了國家計委、國家教委、勞動人事部《關于1983年全國畢業研究生和高等學校畢業生分配的報告》，決定實行學校與用人單位直接見面的就業辦法，即“供需見面”，使培養、分配與使用更好地結合起來。

1985年，經國務院批準，清華大學和上海交通大學作為改革畢業生分配制度的試點學校，國家教委于同年3月12日向國務院各部委、各省（自治區、直轄市）計委、主管畢業生調配部門、高教廳（局）及國家教委直屬高校轉發了上海交通大學和清華大學畢業生分配改革試行辦法，推廣兩校實行的“招聘、推薦與考核錄用相結合”的辦法。1985年5月27日，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“畢業分配辦法，實行在國家計劃指導下，由本人選報志愿，學校推薦，用人單位‘擇優錄用的制度”。作為國家最高管理層面的意愿表達，首次以公開文件的形式對建國30多年來高校畢業生就業，并逐步過渡到“自主擇業”的就業制度奠定了基礎、指明了方向。

1986年，國家教委所屬高校和部分部委院校對畢業生分配計劃采取了“切塊兒”的辦法，由學校和有關部委及地方主管部門協商落實專業和具體用人單位的調配方案。同時，允許學校有一定自主分配的權力。

經過一段時間的探索，1989年3月2日，國務院批準了由國家教委、國家計委和財政部提出的《高等學校畢業生分配制度改革方案》，方案指出：“高等學校畢業生分配制度改革的目標是在國家就業方針、政策指導下，逐步實行畢業生自主擇業，用人單位擇優錄用的雙向選擇制度”，從而加快了畢業生分配制度改革，實行在國家方針政策指導下，在一定范圍（地區范圍、行業范圍）內畢業生自主擇業，用人單位擇優錄用的“雙向選擇”制度。

1993年中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》規定：“隨著社會主義市場經濟體制的建立和勞動制度的改革，除對師范學科和某些艱苦行業、邊遠地區的畢業生，實行在一定范圍內定向就業外，大部分畢業生實行在國家方針、政策指導下，通過人才勞務市場，采取‘自主擇業的就業辦法”。與此相適應的高校畢業生就業制度改革目標是：改革高等學校畢業生“統包統分”和“包當干部”的就業制度，實行少數畢業生由國家安排就業，多數學生“自主擇業”的就業制度。《綱要》的頒布成為高校就業制度改革正式跨入市場經濟體制下自主擇業階段的重要標志。

1996年，人事部印發了關于《國家不包分配大專以上畢業生擇業暫行辦法》的通知，通知要求實施到各省、各自治區、各直轄市政府人事部門，1996年之后，大學生不再包分配。

1997年由國家教委發布《普通高等學校畢業生就業工作暫行規定》，進一步規定自主擇業下的工作程序，明確了政府部門、高校、畢業生的職責、權利、義務，1998年，首批并軌改革后招收的大學生畢業進入社會，至此除少數定向招生，民族生在國家規定范圍內就業，絕大多數畢業生實現了自主就業。

要說明的是，取消包分配這個舉措，是自十一屆三中全會以來既定的改革目標，與它配套的另一項改革是國家不再承擔大學生學費。

到2000年，包分配制度正式告別歷史。教育部要求從2000年起停止使用《全國普通高等學校畢業生就業派遣報到證》和《全國畢業研究生就業派遣報到證》，啟用《全國普通高等學校本專科畢業生就業報到證》和《全國畢業研究生就業報到證》。

“統包統分，供需見面”

總的來看，計劃經濟體制下的就業制度以“統”和“包”為主要特征，這種“統包統分”的計劃分配制度有其產生的歷史必然性和時代積極意義，主要體現在以下兩個方面：第一有利于國家對人才的宏觀調控和使用，保證了國家重點建設項目及老少邊窮地區的人才需求。中國的經濟發展在歷史上就一直存在地區不平衡的問題，人才的地區分布不合理古已有之。新中國成立后，面對百廢待興的建設任務，許多關系國計民生的重大項目工程，如蘇聯援建的156項重點工程和“兩彈一星”上馬等都需要大量高技術人才。十年動亂結束以后，高等教育慘遭破壞，經濟建設同樣面臨人才奇缺的狀況。在這樣的情況下，國家實行計劃分配，協調人才資源，從而有重點地保證了國家經濟建設部門和老少邊窮地區的人才需要。應該說，政府干預人才流向的行為在世界各國發展史上并不乏先例，但具體干預的手段卻各有不同。

其次，新中國獨立創辦并探索新型大學辦學模式的早期，人才培養重點是對社會主義建設各行各業骨干力量的提高培訓或再教育。而隨著教育、招生目標模式的改變，大學生資源的不斷豐富，就業市場的供需矛盾才逐漸顯現。應該說，國家按計劃對大學畢業生進行分配的制度是伴隨著我國計劃經濟而產生和完善的，這種分配制度改變了舊社會大學生就業難的狀況，體現了社會主義制度的優越性。畢業生順利就業，是實現學校發展、社會穩定的重要前提。在當時的歷史條件下，這種分配制度對我國經濟建設、社會發展和社會主義制度的鞏固，發揮了重要作用。

同時，必要的社會心理支持也是“統包統分”制度得以貫徹落實的重要因素。在“知識分子走與工農相結合的成長道路”的社會思想指引下，大學生報效祖國，艱苦奮斗的心理準備充分，因而既能夠安心學業，又能夠積極服從組織分配，在社會建設的各條戰線上建功立業。而在傳統價值觀念受到利益多元化影響的今天，如果仍舊把“轉變擇業觀念”“降低擇業期望值”“到艱苦行業、艱苦地區建功立業”等動員教育的立足點僅僅局限在大學生這樣一個單一的群體，顯然很難收到“統包統分”時代同樣的效果。

計劃體制下的就業分配制度在體現其優越性一面的同時，隨著我國經濟體制改革的深化，也越來越表現出與經濟運行機制不相協調的弊端：分配計劃帶有盲目性，影響了人才的合理使用、合理流動，造成了人才培養的浪費。同時，制約了高等教育的正常發展。計劃體制下高等教育管理運行的一個重要內容是學校按照國家指令性計劃招生，按統一的教學大綱（甚至教材）培養學生；學生由國家統包學習費用，由國家統包分配就業。這就構成了一種政府行政主導型的運行機制。在這種機制影響下，政府的行政計劃處于主導地位，學校處于從屬地位；政府成為學校與社會聯系的中介，學校與社會缺乏直接溝通的渠道。客觀上造成了高校“惰性”辦學和教師“惰性”教學，學校只負責培養，無須考慮社會需求，專業設置、課堂教學與社會需求脫節嚴重。雖然教育的發展相對于社會需求的變化，確有滯后現象，但在計劃體制下，缺乏必要的“市場導向”，“需求導向”的滯后，甚至脫節尤為明顯。影響了用人單位擇優選拔自主權和用人積極性，影響了大學生的競爭意識、自主意識的培養。

就業市場的“供”“求”雙方本應是最為活躍的力量群體，然而長期形成的統包統分的就業制度，使用人單位和大學生都處于“等、靠、要”的被動局面。由于計劃的盲目性和用人單位缺乏自主權，往往造成用人單位急需的人才未列入計劃，而按計劃分配來的大學生又不符合實際需要的境況，形成了“人才既缺乏，又積壓”的畸形狀態。在大學生中，由于就業制度的影響，使學生在學期間缺乏競爭意識，影響了學習積極性。進了大學的門，就是“公家的人”，換上“干部身份”，端上“鐵飯碗”。時至今日，這種長期統包統分制度形成的習慣心理仍在不少大學生行為中體現出來，“學好學壞一個樣”的混文憑心理，懼怕邁向社會、參與競爭的心理，希望通過考研、考博暫時回避就業的心理，走上工作崗位后的浮躁心理，以及把找不到工作的一切責任歸咎于學校、社會、政府等等，都是由于長期以來制度因素形成的社會心理在作怪。

“雙向選擇，自主擇業”

以雙向選擇、自主擇業為基本內容的就業制度改革經過了十多年的發展，總結歷史和發展，不難看出這種就業制度所取得的積極成果是主要的，首先推動了高等教育各環節的改革。大學生就業制度的改革必然引起高校內部各項運行機制的轉換。這種內部機制的轉換包括行政管理、教育教學管理、人事管理、后勤管理以及課程和教學內容的改革。其中，教育教學改革是這種機制轉換的核心。市場經濟的鐵的定律是使置身其中的每一個主體都受到供求杠桿的作用影響，高等教育亦不例外。

隨著近年來大學生就業問題受社會關注程度的日益提高，“就業供求杠桿”越來越成為影響學校經濟效益、社會效益和辦學思路的主要因素。從計劃體制下“閉門造車”式的專業設置、學科設置等辦學思想桎梏中解放出來的高校首先著手專業主干課程改革、教學評估方式改革、教師聘任改革，繼而帶動了高校教育教學、行政管理、后勤社會化等一系列內容的改革。在某種程度上可以說，就業制度的改革不僅走在了高等教育改革的前列，而且帶動了全面的改革進程。一定程度上促進了人力資源的優化配置。“雙向選擇，自主擇業”的就業制度擴大了畢業生和用人單位的選擇范圍。為了提高自身市場競爭力和綜合素質，畢業生不得不確立“終身學習”的觀念，不斷地充實提高自身能力水平；為了提高選才的質量，同時孕育一個培養人才、留住人才的環境，用人單位也必須在用人機制建設上下功夫。就業制度的改革同時激活了兩方主體，在一定程度上促進了人力資源的優化配置。

近年來，一些地方貪圖經濟利益，大辦人才雙選會，因參會單位數量質量太差引起畢業生公憤；北京、上海等大中城市“落戶口”明碼標價，一些企業借機賺畢業生的錢；畢業生“一個媳婦許配多家單位”，導致用人單位與畢業生對簿公堂；各種媒體發布的招聘信息中90%以上包含歧視性條款，用人單位的“無限自主權”致使畢業生因性別、學歷、地域、年齡、學歷、身高、身體狀況甚至血型等原因被拒之門外 越來越多報章媒體所披露的就業市場不規范行為恰恰表明了目前“雙向選擇，自主擇業”制度運行過程中亟待進一步解決的問題。

打破“統包統分”，實行“雙向選擇，自主擇業”給人們帶來的觀念轉變是方方面面的。高校就業指導部門最直接地接受了這一觀念轉變并付諸實際工作。以清華大學為首的一批國內高校在學習、借鑒國外經驗的基礎上，成立了專門負責畢業生就業管理的就業指導中心，就業指導部門的實際工作由過去的“就業計劃”執行部門向專門化、全程化、個性化的職業指導方向發展，就業工作隊伍也開始向專業化、專家化的方向發展。

由于歷史的原因，很多高校仍將學生就業工作與思想政治工作劃等號，由政工干部兼管畢業生就業工作。就業部門先后掛靠學生工作部（處），名稱上先后采用畢業生分配辦公室、畢業生就業指導中心、學生就業指導服務中心 從名稱的變化上，不難看出高等院校對待就業工作觀念上的轉變。

十年就業制度改革更在全社會范圍內帶動了一場思想觀念的巨變——回顧就業制度改革對社會觀念影響的變化過程，我們不難發現：從“上大學就等于捧上了金飯碗”，一切費用國家承擔，畢業后包當國家干部的思想觀念，轉變成目前人們已經普遍接收繳費上學，專業選擇與今后發展相結合，個人能力高低與就業層次相結合，“雙向選擇，自主擇業”，畢業不一定能夠就業，“先就業、后擇業、再創業”等市場化的觀念。社會心理對進一步推進制度改革具有巨大的反作用力。正是在社會心理意識成熟的情況下，就業制度的改革才得以不斷深入發展。應該說，必要的社會心理準備是任何一場改革得以深入的先決條件。正是由于就業制度改革走在了前面，交費上學的招生制度改革才得以很快被人們接受。也正是由于就業制度改革影響了招生數量及質量，高校的專業調整才蓄勢待發、水到渠成。

就業制度改革在短短十余年時間中取得的社會成效，積極面是首要的。也正是這些積極、有利的因素，給進一步健全法制、深化改革積蓄了物質上、精神上的力量。可以相信，大學生就業的市場化發展趨勢不可動搖，也必將朝著解放生產力、發展生產力的方向不斷邁進。