維護中央對香港管治權的法治視角

徐靜琳

在《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）實施20周年之際，回顧總結“一國兩制”成功實踐的同時，也有必要審視香港出現的諸多問題。回歸以來，香港經受了嚴峻的挑戰和考驗，其主要問題主要集中在：“行政主導”不力、23條立法擱置、國民教育受阻、對中央決定和釋法的質疑、近年來出現的“港獨”勢力，等等。從種種跡象分析，香港問題不是孤立的，也不是偶然的，應從國家戰略的高度和法治思維來思考和應對。

一直以來，中央對港澳特別行政區管治權的問題，成為“一國兩制”實踐中諸多矛盾的焦點，其核心涉及主權與治權的關系問題。關于主權與治權之爭，曾經是上世紀80年代初中英談判直接交鋒的話題。英方曾力爭“以主權換治權”。顯然，將“主權與治權分割”的主張極為荒唐，試想，一個沒有治權的主權豈不等于徒有虛名？！中國政府在1997年恢復對香港行使主權，當然是包括治權在內的完整主權。時至今日，從香港發生的種種亂象分析，在主權回歸的憲政體制下，抵觸、抵制甚至對抗中央治權的還大有人在，從某種意義上講，治權的真正回歸更為艱難。因此，全面準確貫徹“一國兩制”，需要從法治視角切實維護中央對港澳的管治權。

中央對港澳管治權的憲制基礎

“全面管治權”的概念作為政府文件的正式提法，始于2014年6月國務院新聞辦公室發表的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書：“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權?！庇纱耸艿缴鐣鹘缛耸繌V泛關注，也引發不少爭議。與之前governance的表述不同，白皮書的英譯本將“全面管治權”譯為overall jurisdiction，大多數學者將其解讀為主權國家擁有的管轄權或基于主權的國家管轄及治理權，表明主權與治權存在緊密而必然的聯系。

主權是國家的基本要素，是指一個國家在其管轄區域所擁有的獨立自主處理其內外事務并不受他國干預的最高權力。作為主權的重要組成部分，治權是由主權所包含的國家行使管轄及治理的權力。香港《基本法》和澳門《基本法》明確，特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分，該項規定是一個主權宣示條款，表明國家基于領土主權而享有對特別行政區的統治權及管理權，也就是說，基于中國對香港和澳門擁有主權，中國政府對香港和澳門便具有當然的治權，中國政府就是通過對香港和澳門行使管治權來體現主權的。更直接地說，“恢復行使主權，是指我國政府恢復行使作為主權國家所應該行使的權力，其實質是指恢復行使管治香港和澳門的權力?！保?王禹：《論恢復行使主權》，人民出版社2016年版，第55頁）。主權與治權不可分割的原則，正是“一國兩制”的重要憲制原則。

在“一國兩制”下，主權如何通過治權來體現和行使？首先是透過憲法予以確認和保障的。我國憲法第31條明確規定，國家在必要時設立特別行政區。特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人大以法律規定。作為憲法性法律的香港《基本法》和澳門《基本法》，明確規定了中央對港澳管治權的原則及制度，授權特別行政區實行高度自治，包括享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。從治權的行使方式和類別上，中央對香港和澳門特別行政區行使的管治權既有直接行使的權力，也有授予特別行政區行使的權力，當然還具有對授出權力是否依法運行的監督權力。

港澳高度自治權的來源及界限

在“一國兩制”下，港澳特別行政區的自治權遠高于我國其他地方行政區域。那么，特別行政區高度自治權的權力來源以及權力界限如何？需要厘清以下的脈絡。

由于國家權力構成方式的不同，通常存在單一制國家與聯邦制國家之分。所謂聯邦制國家，因聯邦權力由其成員的“轉讓”而獲得，故聯邦憲法所規定的聯邦權力通常是明示的，而未列舉的“剩余權力”屬于各成員所有。在單一制國家，中央具有國家全部最高的權力，各地方行政區域的權力均由中央授權所得，因而憲法規定的地方行政區域的權力是明示的，未列舉的權力則為中央所擁有。由此，在我國單一制下的港澳特別行政區自治權因中央授權而獲得，《基本法》所確定的特別行政區享有的自治權條款均是明示的，尚未列入《基本法》的權力并不歸屬特別行政區所有，無疑，特別行政區所享有的高度自治權并非完全自治權。

特別行政區制度既是國家管理制度的重要組成部分，也是國家對特定區域采取的特殊管理制度。與我國一般地方行政區域和民族自治地方比較，盡管港澳享有的自治權在權限范圍及行使方式上具有相當的特殊性，但從特別行政區的法律地位分析，特別行政區是直轄于中央人民政府的地方政權，在性質上屬于地方行政實體而非政治實體，因而其自身不具有決定政治體制的權力。需要強調的是，《基本法》規定了特別行政區實行行政主導的政治體制，其附件也規定了行政長官和立法會產生辦法，即是說，有關特別行政區政治體制的設置、選舉方式和政制發展等，均不是由特區自行決定的，中央具有對特別行政區政治體制以及政制發展的決定權毋庸置疑。

依法維護中央對港澳管治權的行使

“一國兩制”的偉大構想最初是我國為解決臺灣問題而提出的，最終在解決香港問題上獲得實現，無愧是中國特色的偉大創舉?！耙粐鴥芍啤焙x包括兩個層面：堅持“一國”原則，最根本的是要維護國家主權、安全和發展利益，尊重和遵守國家實行的根本制度；在這個前提下，結合香港、澳門的歷史和現實情況，允許特別行政區保持資本主義制度，包括其資本主義的意識形態和生活方式。表明“一國”是“兩制”的前提和保障，“兩制”派生并統一于“一國”。由此，“維護中央權力和保障特區高度自治權”密不可分，是實踐“一國兩制”的核心所在。為了切實維護中央管治權，確保中央管治權的有效行使，本文從法治視角進行以下思考。

其一，適時果斷行使中央管治權的憲制權力。人大釋法和人大決定是中央行使管治權的重要體現。2014年8月31日人大常委會關于香港行政長官普選和立法會產生辦法的決定，在極為關鍵的時刻為紛爭的香港政改指明了方向，對香港選舉的健康有序發展起了決定性作用。2016年11月，鑒于有人在香港立法會宣誓就職儀式上公然宣揚“港獨”，嚴重干擾立法會秩序，全國人大常委會及時啟動“主動釋法”，以厘清“重大的法律爭議”，再次彰顯了中央對特別行政區行使管治權的憲制權力。因此，一方面，根據香港民主政治發展的具體情況，中央該出手時果斷出手，積極發揮憲制權力的權威作用；另一方面，應加大宣傳力度及法理研究，包括加大對中央決定及執行力的宣傳力度，加大報道學者準確解讀中央決定的正能量聲音，以強化中央行使香港政改及政制發展主導權和決定權的影響力，努力營造一個高度尊重、遵守和執行中央決定的法治環境。

其二，有效行使對特別行政區實施《基本法》的監督權?；痉ㄔO置的特別行政區行政長官的職位具有“位高權重”的特殊意義，即具有雙重法律地位及法律責任：行政長官既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長，代表香港特別行政區，對中央人民政府負責和特別行政區負責，其地位高于特區其他政權機關，包括行政機關、立法機關和司法機關。由此，處于特區權力體系核心地位的行政長官成為中央與特區直接聯系的代表，強化中央對特區行政長官的領導及聯系至關重要?！痘痉ā愤€規定，行政長官必須就《基本法》的執行對中央政府和特區負責。因此，中央政府通過行政長官對執行《基本法》的領導和監督，以使“維護中央權力和保障特區高度自治權”的結合具有可執行性。比如，監督特區通過立法推行國民教育，包括對公職人員進行憲法和基本法、中國國情等內容的培訓及考核；在基礎教育領域，將中國國民教育課程納入必修課程等等。在執行基本法23條方面，監督特區依法切實履行特別行政區的國家安全立法義務，包括責成并監督香港特區權力機關，嚴懲“港獨”等危害國家安全行為；監督香港立法會重啟《基本法》23條立法程序或至少有明確的時間表，以及根據《基本法》規定對本地有關條例作出相應的修改；一旦香港特區發生非常情況引致非常狀態，也并不排除在香港適用有關國家安全法律。

其三，積極探索建立《基本法》實施的細則及相關機制?！痘痉ā纷鳛閼椃ㄐ苑?，主要規定中央管治權與特區自治權的權力界定以及特區的制度框架，在實施過程中如何適用，存在不少具體問題。如近期香港發生的“七警察案”，引發激烈的量刑爭議，于是有了對司法主權的質疑。香港《基本法》規定，香港可以從其他普通法適用地區聘用法官，但并未涉及聘用比例，目前香港終審法院22位法官中有18位外籍人士、高等法院35位法官中有13位外籍人士，這些外籍法官并不熟悉中國國情（包括《基本法》在內的中國法律），至少在理解上是有差距的，由他們在高等法院處理中國案件，令人擔憂。上述外籍法官的聘用比例是否合理？是否符合《基本法》的立法原意呢？是否有利推進“一國兩制”呢？香港《基本法》經過這么多年實施，是否應作出適當修訂或者建立一個實施機制？還有，在立法審查監督方面，香港《基本法》規定，中央具有對特區立法會制定的法律的備案審查權，那么，如何有效行使該項立法監督職能？關于全國人大常委會的《基本法》解釋權，有主動釋法和提請釋法兩個程序，如何建立長效機制，包括建立一套啟動和運作的規則，這些都值得深入探索，需要細化和完善相關制度，香港《基本法》的生命力也正是在其實踐中不斷完善而豐富的。

（作者為上海大學法學院教授、上海市政府參事）