新形勢下山東礦山地質環境保護與管理工作探討

張麗霞，王魯林，江泳，王順倉

(1.山東省地質環境監測總站，山東 濟南 250013；2.泗水縣國土資源局，山東 濟寧 273200；3.臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276000；4.榮成市國土資源局石島分局，山東 榮成 264309)

?

新形勢下山東礦山地質環境保護與管理工作探討

張麗霞1，王魯林2，江泳3，王順倉4

(1.山東省地質環境監測總站，山東 濟南 250013；2.泗水縣國土資源局，山東 濟寧 273200；3.臨沂市國土資源局，山東 臨沂 276000；4.榮成市國土資源局石島分局，山東 榮成 264309)

山東礦產資源豐富，開采歷史悠久，采礦活動引發的地質環境問題突出，恢復治理速度遠遠低于生態環境破壞的速度，嚴重影響了礦業的可持續發展，礦山地質環境保護與管理形勢嚴峻。該文基于山東省礦山地質環境實際，分析了礦山地質環境保護與管理形勢，探討了新形勢下山東礦山地質環境保護戰略和管理機制，提出了多渠道、多元化解決治理資金，加強聯合執法、督促和引導礦企主動履行礦山地質環境恢復治理義務，加強遙感監測與監控技術，激活保證金制度，發展綠色科技、建立完善的綠色礦山體系等建議，并指出隨著煤炭集中開采區向魯西南平原地帶轉移，推行清潔生產，發展循環經濟性煤炭產業，建立多元化的煤炭資源可持續開發體系，是實現全省礦業領域綠色發展的關鍵。

礦山地質環境；保護；管理；山東省

人口、資源和環境是當今社會面臨的三大主題，是人類社會生存和發展的基本問題。長期以來，農業-礦業-荒蕪的礦山建設模式，忽視了礦產資源開發的環境保護工作，造成礦產資源的開發利用與資源浪費、生態環境破壞共存的局面。生態文明建設被納入“五位一體”的總布局[1-3],山東作為礦業大省，礦山地質環境保護與管理工作面臨嚴峻挑戰，探索和建立新的長效機制，是保障礦業經濟可持續發展的關鍵。

1 礦山地質環境現狀與發展趨勢

山東地處華北板塊的東部邊緣，成礦地質條件優越，礦產資源豐富，開采歷史悠久，全省約95%的一次性能源和80%的原材料依賴于礦產資源開發，而礦產資源位置的不可選擇性和現有技術水平限制，使得采礦生產極易打破原有的景觀生態平衡系統，導致礦山地區的地質生態環境發生變異[4]，地質環境問題日益突出。

1.1 礦山主要地質環境問題

(1)威脅居民生命財產安全的礦山地質環境問題

主要為地下采礦引發的采空塌陷和地裂縫、巖溶塌陷以及露天采礦引發的崩塌等[5]。其中采空塌陷和地裂縫主要發生于煤礦、鐵礦、金礦、銅礦、石膏礦等礦區，目前主要分布于煙臺、臨沂、淄博、泰安、棗莊、濟寧、菏澤等地區；巖溶塌陷主要分布于萊蕪、淄博等地區，目前全省塌陷面積已達30.65hm2，如萊蕪鐵礦區因大量抽排地下水已引發117處巖溶塌陷，造成房屋開裂等，至今已有10個自然村、328戶村民被迫搬遷。崩塌則主要分布于魯中南山區和魯東丘陵區的露天山石等建材資源開采區，具有面積廣、數量大、分布散等特點。

(2)破壞生態環境的礦山地質環境問題

主要指礦山開采造成的水土環境污染、視覺污染等。水土環境污染主要表現在礦山廢棄物排放對水環境、土壤環境的污染，以及閉坑礦山塌陷和老空水水位回升導致的含水層“串層污染”等，目前主要集中在石油、煤、鐵、金等礦區，其中以煤礦區污染較為突出。視覺污染則指露天采礦形成的眾多殘垣斷壁和采坑，對周圍生態環境造成強烈的視覺反差，據統計，目前僅“三區兩線”可視范圍內就有破損山體1128處。

(3)損毀土地資源的礦山地質環境問題

主要為采空塌陷和礦山廢棄物占壓等，廣泛分布于煤、鐵、金等礦區，以濟寧市境內的采空塌陷影響最為嚴重。據統計，全省采煤造成的塌陷已有800余處，面積達39262.5hm2，其中深度大于1.5m的塌陷面積區26803hm2，占塌陷區總面積的68.27%，造成了耕地大面積的絕產和荒廢。2014年底，全省共有礦山固體廢棄料堆3098座，占壓土地類型以耕地為主，達1494.8hm2，占林地91.83hm2，分別為固體廢棄物占壓土地總面積的45.64%和2.80%。

1.2 礦山環境恢復治理現狀

自2000年以來，山東省逐漸加大礦山地質環境保護與管理力度，如陸續建立各級地質公園，國家礦山公園[6]，劃定地質地貌景觀保護區和省級地質遺跡保護區等，有效防止了“三區兩線”可視范圍內具有觀賞和科研價值的地質地貌景觀因采礦而可能導致的破壞；加強礦業開發規劃控制，提高辦礦門檻，實行礦業整合，建立了新建礦山生態環境保護制度，嚴格禁止限采區、禁采區內露天開采，實行了“礦山生態環境一票否決制”；建立了礦山生態環境恢復治理機制和保證金制度，發布了“山東省礦山地質環境保護與治理規劃”，有步驟、有計劃地系統穩定推進了全省礦山地質環境保護與治理，目前已累計投入地質環境治理費用84.6億元，實施礦山地質環境治理項目1688個，治理破損山體760處，塌陷地149處，廢棄井口2032個，露天采坑402處，恢復耕地0.8hm2，林地0.92hm2，建設用地0.156hm2，有效地改善了礦區生態環境和居民生活環境。

1.3 礦山環境演變趨勢

隨著淄博、棗莊等煤炭資源的逐漸枯竭，全省煤炭資源的集中開采將逐漸向魯西南平原地帶轉移，礦山開采對水土環境的污染和土地資源的損毀等問題將趨于加劇，將成為今后礦山地質環境防治的重點區域。小型礦山的政策性關閉和露天礦山的棄礦現象，使得近期內廢棄礦山的數量仍在增加。同時，礦山企業環境保護意識的淡薄，礦山地質環境保護與恢復治理方案得不到有效實施，造成礦山地質環境問題日趨嚴重。

2 礦山地質環境保護與管理形勢

近年來，山東省礦山地質環境保護與管理工作取得了明顯的成效，尤其是“PPP”治理模式的應用與推廣等工作走在了全國前列。但由于歷史欠賬過多，新的礦山環境破壞現象又在加重，機制不健全等原因，礦山地質環境保護與管理形勢依然嚴峻。

2.1 恢復治理任務繁重

20世紀90年代以前，人們的環保意識淡薄，注重發展而忽視環境的保護治理，尤其是為我國早期經濟發展做出貢獻的老礦山和閉坑礦山由于礦產資源開發已瀕臨枯竭，而企業負擔又過重，經濟效益差，加之歷史上的欠賬太多，致使企業無力恢復與治理已破壞的礦山地質環境[7-8]。另外，礦山地質環境恢復治理保證金制度建立之前，礦業整合中因政策關閉以及棄礦等形成的廢棄礦地均需大量的資金投入治理形勢依然嚴峻，目前僅濟寧市仍有1.53萬hm2計劃經濟時期形成的塌陷地亟待治理。

2.2 恢復與治理速度遠遠低于破壞的速度

受經濟利益的驅動，礦山企業“重開發、輕保護”的思想意識普遍存在，對可持續發展戰略認識不足，對地質環境在當今及未來在經濟社會發展和人民生活環境改善方面的作用和地位認識不夠，對應承擔礦區內歷史遺留廢棄礦地治理責任的政策不理解，導致遺留下來的礦山環境破壞欠賬得不到有效償還，新的礦山環境破壞現象又在加重，惡性循環，痼疾難治[9]。另外，礦山企業習慣于粗放式開采，不按照設計執行，不進行邊開采邊治理，不按綠色礦山要求建設等等，導致礦山地質環境問題日益突出。受保證金的返還、利用以及支付方式等管理體系不健全影響，導致征收后的大筆資金閑置，保證金的作用和效果不能完全到位和充分發揮，礦山企業對保證金政策理解不夠，認為返還希望渺茫，缺乏對保證金所有權、使用權和管理利用的充分認識[10]。

針對礦山地質環境恢復治理保證金閑置等問題，山東省對2006年發布的山東省礦山地質環境治理保證金管理辦法進行了修訂，并于2015年9月10日發布實施，新的管理辦法提高了法律層級，創新了保證金的繳存形式，完成了保證金繳存標準和分期，轉變了保證金存管方式，調整了保證金支取、使用方式，并建立了礦山地質環境治理日常監督管理制度，明確了礦山地質環境治理范疇，在一定程度上激活了保證金的使用和返還，提高了礦山企業實施礦山地質環境恢復治理的主動性，但距離實現邊開采邊治理的良性有序還相距甚遠。

2.3 法律法規監管體制仍待健全和完善

目前我國在礦山地質環境保護方面沒有一個完整的法規體系和專門性的政策法規，只是在一些有關法律、法規和規章的有關條文中作了規定，各產業部門相應制定了一些與礦山環境保護有關的政策性法規，“誰開發、誰補償、誰破壞、誰恢復”的原則還未在具體的法律中得到體現。因此，法律依據是當前礦山地質環境管理中亟待解決的問題[11]。

山東省2004年11月25日發布實施的《山東省地質環境保護條例》就規定采礦權人應當履行礦山地質環境治理義務，但這種原則性的規定缺少必要的措施和制度來保證。盡管在2009年5月1日起《礦山地質環境保護規定》開始施行，但對礦山地質環境保護的約束力還是不夠，新建礦山和生產礦山的地質環境問題仍十分嚴重，這與建立環境友好型社會要求和生態文明建設是極不協調的。

另外，目前礦山地質環境保護工作涉及多個部門，尚未形成完善的職責明確，分工協作，形成合力、加強緝拿執法的礦山地質環境保護與管理的新機制，導致礦山地質環境的監督管理職能相互脫節，采礦許可證和環境許可證審批相互脫節，造成審批不管監督，監督無法真正落實的被動局面，具體到礦山項目的環評上，還沒有突出地質環境的特性，不能從源頭上把住地質環境關，實現礦山建設項目前期和生產過程的全程監督。

3 新形勢下礦山地質環境保護與管理機制探討

面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，礦山地質環境保護與管理如何適應新常態，將可持續發展提升到綠色發展高度，是今后生態文明建設的一項重要內容?；凇凹纫鹕姐y山，又要綠水青山”的原則，山東省礦山地質環境保護與管理需針對礦山實際，創新機制，以可持續發展為導向，倡行綠色理念，建立新形勢下礦山地質環境保護與管理新機制。

3.1 建立和完善法律法規保障機制

國外對礦山環境的管理，無論從法律制度上還是監督管理體制上都已經比較完善。許多國家按照“污染者付費”原則建立了保證金制度，美國一些州規定，在采礦許可證得到批準但尚未正式頒發前，申請人先繳納復墾保證金。許多國家的管理實踐表明，礦業項目都有特定的壽命期，礦業活動結束后的環境恢復是礦山環境管理中的一個突出問題，僅僅規定礦業經營者的礦地恢復義務是不夠的，還必須采取一定的保證措施[12]。

國內目前關于礦山環境保護與治理的相關法律法規還比較籠統，缺乏可操作性，在修改《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》等法律、法規時，應增加或細化礦山地質環境保護與治理的內容。山東省針對礦山實際，依據國家法律、法規，制定配套的地方法規，如修編《地質環境保護條例》、制定《礦山環境保護與治理條例》等，使礦山地質環境保護與管理有法可依、有章可循，明確管理機構的職責和授權，理順執行機關和其他機關之間在礦山環境監督管理方面的工作關系、法律關系，建立環保、國土、安全監察三部門聯合開展礦山地質環境保護專項執法檢查監督的聯動機制，加大執法力度，強化責任追究機制，開創礦山地質環境保護與管理新局面。

3.2 加快礦山廢棄地恢復治理

近一個世紀以來，許多發達國家對礦山廢棄地治理的重視程度非常高，美國早在20世紀30年代就制定了有關露天采礦土地復墾的法規。我國礦山廢棄地生態修復起步較晚，近些年來雖有所進展，但和發達國家相比差距仍然較大。截至2013年，我國礦山廢棄地生態修復率不足12%，遠低于發達國家65%的修復率[13]，經費投入不足是恢復治理工作難以推進的主要原因。

山東省歷史形成的，以及因政策關閉和棄礦等原因形成的礦山廢棄地因責任人滅失，生態環境恢復治理工作均需政府主導。由于歷史欠賬過多，所需恢復治理資金較大，恢復治理工作總體推進較為緩慢，近年來雖然在PPP治理模式的應用和推廣方面積累了經驗，如威海“華夏城”、嘉祥南部山區破損山體治理等項目都是吸引社會資本開展礦山地質環境恢復治理的典型案例，但此類恢復治理項目也僅限于城市或景區周邊等區域，其他位置較為偏遠的礦山廢棄地則較難引起社會資金的興趣，如山區因山石開采形成的眾多殘垣斷壁和采石坑等廢棄礦地。

對此類廢棄礦地，在嚴格按照“誰治理、誰受益”的原則，利用土地政策，充分吸引社會資金投入礦山地質環境恢復治理的基礎上，可借鑒江蘇南京的治理經驗，對殘留山丘、高陡邊坡實施修復式開采整治，在整治最終境界的前提下，評估確定余量資源，經國土資源主管部門同意并辦理相關批準手續后，以余量資源收益作為恢復治理資金投入，進入項目資金專戶，專項用于礦山地質環境恢復治理。對于符合土地利用總體規劃，原廢棄礦地通過整治復墾形成農用地的，經驗收合格，可置換為農用地指標；整治后可作為建設用地使用的國有廢棄礦地，可納入政府土地儲備，以土地出讓收益補償廢棄礦地的整治資金缺口。

另外，河南省將閉坑礦山地質環境治理與土地整治、工業園區、生態園區建設相結合，以礦山地質環境治理推進土地開發，以地生財，充分利用財政資金和社會資金，最大限度地發揮土地資源的集約效應，改變單一的政府投資模式，也為創新多元化、多渠道投資機制樹立了典型，此舉在鳳泉區閉坑礦山地質環境治理中取得了巨大成功。

3.3 督促和引導礦山企業主動履行恢復治理義務

(1)提高礦山地質環境監測水平

適時、迅速、動態的監測是礦山地質環境保護與管理的依據。美國地質調查局、荷蘭ITC、歐共體都開展了相關礦區環境遙感監測研究，其中歐共體實施的MINEO(monitoring the environmental impact of mining activities in Europe using advanced observation techniques)項目是綜合應用高光譜遙感和地理信息系統技術開展礦區環境監測最有代表性的研究[14]。遙感監測具有速度快、成本低、探測范圍廣且能夠反映礦山地物演化特征等優勢。國內目前多以單目標遙感調查為主，缺乏較為系統的礦山地質環境監測技術體系。山東省礦山地質環境問題以連片的露天采坑、采石邊坡以及采空塌陷為主，遙感監測能夠發揮其獨特的技術優勢，有效地提高礦山地質環境保護與管理水平。

(2)加強礦山地質環境保護與管理專業技術水平

礦山地質環境問題的產生是一個動態、復雜，同時受人類活動影響最為直接的過程，其保護與治理同時涵蓋地質、采礦、水文地質、工程地質、環境保護、園林生態、景觀等多學科。就現階段而言，礦山地質環境的保護與治理還是以傳統的被動保護和治理為主，缺少相關領域和專業的溝通，對新技術、新方法的應用不夠重視[15]。目前礦山地質環境治理項目多以水文地質、工程地質專業人員為主，以治理礦山地質環境問題為主要前提，缺少環境保護、園林生態和景觀恢復方面的專業投入。

(3)完善相關技術標準，激活礦山地質環境保證金制度

礦山地質環境保護與恢復治理保證金制度作為生態環境補償機制的重要內容，是礦山地質環境管理的重要手段，是責、權、利有機統一的重要體現，治理恢復財政專項保障長效機制的有益補充，恢復治理經費投入的重要保障[16]。從以往運行情況看，保證金的閑置大大削弱了制度的作用，其根源在于礦山地質環境保護與恢復治理方案的欠可操作性，以及治理工程驗收標準的缺失或不統一等。因此，提高恢復治理方案的編制水平和可操作性，明確恢復治理工程的驗收標準，是充分發揮礦企環境保護的主動性，促進保證金的使用和返還，使得保證金制度真正發揮作用的關鍵。

3.4 引領礦業領域“綠色發展”

自國土資源部2010年頒布《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》以來，山東省目前已建立綠色礦山46個(圖1)，規劃至2020年建立100個，至2025年全省建立200個綠色礦山，成為當前礦山地質環境保護與管理的重要抓手。但由于礦山企業的多樣性和復雜性，現行的綠色礦山標準中定性指標多，定量指標較少以及綠色礦山建設的優惠、輔助政策不明等因素也制約了綠色礦業的推進[17-18]。新形勢下礦山地質環境保護應與綠色發展、資源循環利用和能源產業重組相關聯，建立完善的綠色礦山體系[19]，將礦業領域的可持續發展提升到綠色發展高度。

圖1 山東省綠色礦山分布圖

(1)數據統計表明，全國大、中型礦企中所出現的事故遠遠低于小型礦企[20]，因此，應結合礦業整合和產業重組，將小型礦企聯合起來，采取集約型經營模式，節約資源、提升開采效率、降低事故數量、減少棄礦現象的發生，打造符合當地特色的綠色礦業。

(2)利用尾礦作為礦山井下充填材料，目前在國內外已經取得很多成功的經驗，這使礦山的尾礦資源利用程度和開采率大大提高，減少了尾礦的堆存量，同時又將尾礦這一資源保存在地下，以利今后重新開采、利用[21]。

(3)隨著棗莊、淄博等礦產資源趨于枯竭，山東省煤炭資源集中開采區逐漸向魯西南平原地帶轉移，開發強度趨于加大，實現清潔生產，發展循環經濟性煤炭產業，將清潔生產工藝貫穿于采、選、冶以及其他生產活動的每個環節，即清潔的投入、清潔的生產過程和清潔的產出，建立多元化的煤炭資源可持續開發體系[22]，是實現礦業領域綠色發展的關鍵。

(4)注重綠色科技在礦山地質環境保護和資源開發中的作用，設立獎勵和激勵機制，鼓勵礦企綠色采礦、資源循環利用技術的應用和推廣，主動走綠色礦業的道路，如美國設立礦山地質環境恢復模范礦獎、杰出成就礦業公司獎等，通過獎勵機制來激勵礦企開展礦山地質環境保護和恢復治理的主動性。

4 結語

消除舊賬、不添新賬，是當前山東省礦山地質環境保護與管理工作的重點，而推進綠色礦業和實現礦業領域的“綠色發展”則是生態文明建設的重要內容，是新形勢下礦山地質環境保護與管理的戰略目標，也是全面落實科學發展觀的戰略選擇。

[1] 李長洪，任濤，蔡美峰，等.礦山地質生態環境問題及其防治對策與方法[J].中國礦業，2015，24(1)：29-33.

[2] 張興，王凌云.礦山地質環境保護與治理研究[J].中國礦業，2011，20(8)：52-55.

[3] 劉麗萍，候華麗，劉建芬.對我國綠色礦山建設與發展的思考[J].中國國土資源經濟，2015，28(7)：18-21.

[4] 周錦華，胡振琪，王樂杰.景觀生態學在礦山地質環境治理中的應用[J].煤炭工程，2007，(10)：24-27.

[5] 蒙永輝，許燕，王集寧，等.山東省礦山地質環境治理工作形勢分析[J].山東國土資源，2016，32(9)：27-31.

[6] 王元波，楊培杰.山東威海金洲國家礦山公園礦業遺跡類型及評價[J].山東國土資源，2015，31(4)：42-47.

[7] 梁凱，蘭井志，鄭偉.對我國礦山地質環境保護工作的對策建議[J].中國國土資源經濟，2007，20(11)：19-21.

[8] 冀奉之，張進勇，崔海平，等.礦山地質環境保護初探[J].現代礦業，2002，(17)：5-7.

[9] 張榮軍.關于礦山地質環境恢復治理的幾點思考[J].資源導刊，2007，(10)：16-17.

[10] 劉海濤，白克勝，包毅，等.對礦山地質環境保證金制度落實的思考[J].城市地理，2016，(10)：111-112.

[11] 王海榮，郭子萍.閉坑礦山地質環境問題及其治理對策研究[J].經濟研究導刊，2011，(30)：154-155.

[12] 陳麗新.對中國礦山環境恢復治理保證金制度建設的思考[J].經濟研究導刊，2014，(28)：208-209.

[13] 王林，曹珂，車軒，等.礦山廢棄地生態修復研究進展[J].現代礦業，2013，29(12)：170-172.

[14] 陳偉濤，張志，王焰新，等.礦山地質環境遙感監測方法初探[J].地質通報，2010，29(2)：457-462.

[15] 楊濤，武才學，李德果，等.湖北省礦山地質環境保護與治理存在問題及建議初探[J].資源環境與工程，2012，26(B04)：85-87.

[16] 劉江宜，傅博，金冉冉.論我國礦山環境恢復治理保證金制度[J].綠色科技，2012，(3)：230-232.

[17] 栗欣.我國綠色礦山建設實踐、問題及對策[J].礦產保護與利用，2015，(3)：1-5.

[18] 關鋅.我國綠色礦山建設淺析[J].中國礦業，2016，25(6)：72-74.

[19] 張紹良，朱立軍，候湖平，等.“五位一體”視域下的礦山生態修復[J].環境保護，2014，42(z1)：72-74.

[20] 洪建波.關于發展綠色礦業的研究[J].科研，2015，(5)：250.

[21] 任軍旗，鄭群有，方茜娟.礦山地質環境治理[J].中國地質災害與防治學報，2008，7(3)：160-162.

[22] 郭建立.新形勢下山西煤炭采區礦山地質環境保護對策探討[J].科技情報開發與經濟，2011，21(8)：174-176.

Discussion on Geological Environment Protection and Management of Shandong Mine under New Situation

ZHANG Lixia1，WANG Lulin2，JIANG Yong3, WANG Shuncang4

(1. Shandong Monitoring Center of Geological Environment，Shandong Ji'nan 250014, China；2.Sishui Bureau of Land and Resources, Shandong Jining 273200, China; 3. Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China; 4. Shidao Branch Bureau of Rongcheng Bureau of Land and Resources, Shandong Rongcheng 264309, China)

Shandong Province is rich in mineral resources and has a long mining history. Geological environment problems caused by mining activities are outstanding. The rate of restoration and control is far lower than the rate of destruction of ecological environment which will affect sustainable development of mining seriously. Geological environment protection and management of mine is very urgent. In this paper, geological environment protection strategy and management mechanism of Shandong mine under the new situation have been analyzed. Many suggestions have been put forward, such as use many channels and diversified solutions to governance funds, strengthen joint law enforcement, urge and guide mining enterprises to take the initiative to fulfill the mining geological environment restoration and management obligations，strengthen remote sensing monitoring and monitoring technology，activate the margin system，make development of green technology，establish and improve green mining system. It is pointed out that accompanying with the transformation of the concentration from coal mining area to southwest Plains zone，developing circular economy coal industry and establishing a diversified system of sustainable development of coal resources are the key to achieve green development of the province's mining sector.

Mine geological environment; protection; management; Shandong province

2017-01-06；

2017-02-21；編輯：曹麗麗 作者簡介：張麗霞(1973—)，女，山東昌樂人，高級工程師，主要從事水文地質、工程地質、環境地質調查工作；E-mail：zhanglixiasd@163.com

張麗霞，王魯林，江泳，等.新形勢下山東礦山地質環境保護與管理工作探討[J].山東國土資源，2017,33(7)：44-49.ZHANG Lixia，WANG Lulin，JIANG Yong, etc. Discussion on Geological Environment Protection and Management of Shandong Mine under New Situation[J].Shandong Land and Resources, 2017,33(7)：44-49.

TD167;F205

B