軌道交通引進社會資本合作項目風險分擔機制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團有限責任公司, 杭州 310017)

軌道交通引進社會資本合作項目風險分擔機制

邵劍明， 周 華， 章圣佳

(杭州市地鐵集團有限責任公司, 杭州 310017)

分析城市軌道交通政府和社會資本合作(public-private partnership,PPP)項目涉及的風險因素，并從PPP項目風險分擔機制設計要求的合理性、可行性、動態性出發，以風險分擔與控制力、收益匹配為原則，對杭州地鐵5號線PPP項目的風險分擔方案進行設計研究，重點分析項目在融資、設計、建設、運營等方面面臨的風險，并設計合理的風險分擔機制，將PPP項目的總風險降低至可控范圍，進而取得合作共贏。

城市軌道交通； 政府與社會資本合作(PPP)項目； 風險分擔； 風險因素劃分； 匹配原則

黨的十八屆三中全會提出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。此后，國務院及國家各部委一系列文件的密集出臺使得政府和社會資本合作(public-private partnership,PPP)模式成為國家政策與經濟生活中的新話題。PPP是以供給側結構性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機制變革，旨在通過轉變政府職能放寬市場準入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用，挑選優秀的社會資本來增加、優化公共產品或服務的供給與管理。

作為城市交通基礎設施的重點發展領域，軌道交通項目從初期的修建，到大規模成網運營，直至對線網設施的維護、更新，不僅運營管理的難度越來越大，資金投入需求日趨增加，對風險管理控制的要求也更高。因此，城市軌道交通PPP項目在設計伊始就應做好風險管控，從各個層面進行風險分析，以風險最優分配原則為核心，使政府方和組建成立的項目公司能夠科學分擔項目風險，獲得合理的投資回報。

1 實行風險分擔的必要性

作為新建軌道交通的城市，杭州地鐵引入PPP合作模式，不僅為了吸引資金，更看中社會資本的先進技術和優秀管理能力，而PPP模式的運作涉及項目選擇、前期準備、融資、設計、建設和運營等一系列環節，且軌道交通項目周期較長、涉及主體較多，其面臨的風險紛繁復雜，這就對項目參與方提出了更高的要求[1]。

PPP模式下風險分擔的優越性在于：社會資本可以通過科學合理的風險管控優化投資結構，獲得穩定的收益；政府方可以通過適當的風險分擔將管控較難且成本較高的風險轉移出去，由此降低政府在項目中花費的總成本，實現經濟效益最優化、社會效益最大化[2]。

2 軌道交通PPP項目風險因素劃分

實踐證明，風險管理的首要任務就是對項目潛在風險進行辨別。一種學術界普遍認可的分類方法是基于項目系統邊界對項目風險進行劃分，包括宏觀、中觀、微觀3個層面[3]。

宏觀層風險主要包括由外生變量引起的風險事件，分為政治、法律、市場、環境四大類。政治主要指項目主辦國的政策環境和當地政府的執政行為引起的風險事件，包括：資產征用或國有化、政府失信、審批延誤等。法律主要是指由于頒布、修訂或者重新詮釋法律法規或相關政策而導致項目的合法性、產品或服務標準、市場需求、產品費率等變化從而影響項目進度，甚至導致項目被迫中斷，包括：適用法律變更、財稅政策變更、交通行業法規變更等[4]。市場主要指市場經濟自發調節時引起一些不可控情形，包括：通貨膨脹率、利率、匯率、市場供需不平衡、同質項目競爭等。環境主要指無法預測并防范的社會、自然災害，包括：社會異常、事故、疾病、臺風、地震、洪澇等不可抗力事件。

中觀層風險主要包括內生變量引起的風險事件，直接或間接地影響了PPP項目的執行情況。按城市軌道交通項目實施順序，包括融資、設計、建設、運營4個階段。融資階段包括項目協議條件是否吸引投資者，評估項目未來預計收益的融資可行性，融資方式、結構等成本問題；設計階段包括存在難以實現或不達標的設計要求，設計變更導致返工或延期等；建設階段包括施工質量不達標，工期超期，建設成本超支，工程合同變更等[5]；運營階段包括運營管理效率低，運營安全，維修維護、更新改造成本過高，運營收入不足以彌補投資等[6]。

微觀層風險融入在項目采購的全過程中，鑒于人的有限理性和不完全契約，存在由于合同各方關系協調不力而影響項目產出的情形，主要包括合作雙方關系和第三方2個方面。合作雙方關系包括組織架構設計和管理人員任命，合作期間控制權分配不當，合作期間信息溝通不暢，存在信譽風險等。第三方包括因分包商、供應商的問題而影響項目施工進度和物資供應等。

3 PPP項目風險分擔機制的設計原則

3.1 風險分擔與控制力匹配原則

在PPP項目實踐中，政府方會通過物有所值評價及財政承受能力論證來提供決策參考，并在設計實施方案時將各類風險劃分給風險控制能力較具優勢的那方或是留待下一階段予以分擔，以便于降低交易成本和風險發生概率[7]。

3.2 風險分擔與收益匹配原則

主要體現在談判與合同簽訂階段，政府方與社會資本都要對自己承擔的那部分風險進行全面評估，要求得到與承擔風險相匹配的收益作為補償。

4 杭州地鐵PPP項目的風險分擔機制

4.1 架構設計

杭州地鐵5號線工程被拆分成土建工程(A部分)與機電設備工程(B部分)，并分別由市地鐵集團和特許經營公司負責投資、建設。市政府授權市交通運輸局代表其與特許經營公司簽訂《特許協議》；市地鐵集團與特許經營公司簽訂《資產租賃協議》，將A部分項目設施租賃給特許經營公司使用。在特許經營期內，由特許經營公司負責地鐵5號線項目設施(包括A部分和B部分)的運營、管理和維護，并取得客運票款收入、財政部門對協議票價的缺口性補貼收入及其他非客運收入。特許經營期滿后，特許經營公司將項目資產完好無償地移交給市政府或其指定機構(如圖1所示)。

圖1 杭州地鐵5號線PPP項目運作模式Fig.1 Operational mode of PPP project for Hangzhou Metro Line 5

4.2 風險分擔設計

杭州地鐵5號線PPP項目的風險分配機制設計以風險最優控制為核心，按照風險分擔原則綜合考慮政府方與社會資本方的市場風險預測能力、風險管理控制能力、投資回報機制等，在政府方和特許經營公司間科學合理地分配項目風險。通常，政府方承擔政治、法律和最低需求等宏觀層風險，社會資本方承擔項目融資、建設和運營維護等中觀層風險，雙方共同承擔不可抗力等引起的風險[8]。整合宏觀、中觀、微觀3個層面后共有10大類風險因素，表1以地鐵5號線PPP項目為例，舉例分析軌道交通PPP項目可能面臨的風險，并通過特許經營協議條款設計來建立風險分擔機制。同時，為控制項目財務測算風險，使測算盡可能接近未來實際，對初始總投資、更新改造投資等測算項目在雙方認可的測算基準上設置上、下限調節機制；對運營票價及協議票價設置票價差額補償(或返還)機制；對實際客流及招商客流設置客流風險分擔機制；對追加投資、維修費等測算項目設置動態調整系數等[9]。此外，針對PPP項目在實施階段存在的不確定性和不可預見性，一方面要盡可能提高項目協議設計的科學合理性，強調履約的嚴肅性；另一方面對于前階段未識別的風險，在特定情況下給予雙方申請變更協議的權利，并在關鍵因素上給予政府方控制決策權，從而保障協議的有效執行[10]。

表1 杭州地鐵5號線PPP項目風險分析及分擔

續表

5 結論

科學、合理的風險分擔機制不僅考慮了政府方和社會資本方對風險的承擔意愿，通過協議條款良好地控制項目風險，還能實現雙方風險承擔量和投資回報的平衡，使整個項目的經濟效益最優化、社會效益最大化。本文假定政府方和社會資本方都是理性人，且以降低PPP項目總風險至可控范圍為共同目標，力求在相互合作中達成“風險共擔，收益共享，公平交易，誠信守約”。以杭州地鐵5號線PPP項目為例，分析軌道交通項目涉及的重要風險類別，設計出合理的風險分擔機制來提高政府與社會資本的合作效率，以保障可持續提供優質的公共產品和服務。

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(編輯：曹雪明)

Risk-sharing Mechanism of Public-Private
Partnership Project in Rail Transit Industry

SHAO Jianming, ZHOU Hua, ZHANG Shengjia

(Hangzhou Metro Group Co., Ltd., Hangzhou 310017)

The risk factors of public-private partnership (PPP) projects in urban rail transit are analyzed. The rationality, feasibility and dynamism of the risk-sharing mechanism for the PPP project are emphasized. The design of the risk-sharing scheme for PPP project of Hangzhou Metro Line 5 is examined in line with the principles of matching the ability in sharing and control of risks to obtain returns on investment, with the focus put on the risks in financing, design, construction and operation of the project. A reasonable risk-sharing mechanism should be able to reduce the total risks to a controllable level and aim at achieving a win-win cooperation.Keywords： urban rail transit; PPP project; risk sharing; division of risk factors; matching risks to returns

10.3969/j.issn.1672-6073.2017.03.016

2017-04-11

2017-05-08

邵劍明，男，研究生學歷，教授級高級工程師，董事長，從事軌道交通企業管理工作，shaojianming@hzmetro.com

重大項目：財政部政府和社會資本合作示范項目(財金〔2014〕112號)； 2015年國家發展改革委第一批繼續推介的PPP項目http：//tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/xmk/

U231； F276.2

A

1672-6073(2017)03-0083-05