政府如何幫助窮人

曾子越

談起窮人金融，尤努斯是一個不斷被提到的名字。這位獲得2006年諾貝爾和平獎、被譽為“窮人的銀行家”的孟加拉經濟學家，貢獻不僅在于設計了一套自動瞄準窮人的貸款機制，更在于開創了以窮人的信用為擔保發放貸款的先河——窮人，是向來被認為沒有信用的。在廣東省云浮市的郁南縣，一場以信用體系建設為窮人服務的金融改革，也在悄然進行。

窮人與信用

先從尤努斯談起。1976年，尤努斯在孟加拉的喬布拉村遇見一個靠制作并售賣竹椅謀生的婦女。由于沒錢購買制作竹椅的原材料，她不得不去找一個商人借錢，而借貸利率高達每月10%，甚至每周10%，因此她辛勞一天只能賺2美分。而這些原材料只需要25美分。由于缺少25美分的第一筆資金，不管她如何努力勞作，都很難越過生存線水平。在喬布拉村，面臨類似困境的還有42名村民。尤努斯掏出自己的錢借給他們，發現總數額僅27美元。隨后，尤努斯去找一些銀行家，試圖說服他們向這些窮人提供無需抵押的貸款。而銀行家們卻譏諷他，說這些窮人的信用不可靠。

傳統銀行為了資金安全，只會將資金貸給優質的、有擔保有抵押、有良好信用記錄的客戶。無抵押、無擔保、知識文化程度較低的農民，很難從金融機構貸到款，因此成為了“金融不可接觸者”，這在全世界幾乎都一樣。

廣東省云浮市郁南縣大地村，幾乎家家戶戶種植沙糖桔，主要經濟收入來源于此。但2008年的霜凍、2009年的價格低迷，將沙糖桔種植大戶重重打倒在地。“有的人越種越死。”大地村的村民蘇火新說，連續兩年的歉收，他從種植大戶變成了貧困戶。沙糖桔的種植周期約為4~5年，大地村的農戶一般種植5~6畝，前幾年年均投入幾千元，收成當年加大化肥、農藥等投入，約為一兩萬元，最后一年的投入很大程度決定著沙糖桔的質量和收購價格。但如果經過一兩次的虧損，農戶自身的資金難以緊跟投入，因投入不夠，沙糖桔質量不高，只能以較低的價格出售，銷售得到的錢償還借款后，所剩無幾。

郁南縣大地村的農民與萬里之外的喬布拉村的村民，雖然在需求資金數量上相去甚遠，但其遭遇卻是相似的：因缺乏啟動資金，他們無論多么辛苦勞作，都難以獲得同等價值的回報，因此陷入了一種可怕的貧窮循環。

中國人常言“勤勞致富”，但大地村和喬布拉村證明了，這在現代社會并非絕對的真理。在勤勞與致富之間，資本扮演著重要的角色。

農民同樣需要資本，同樣有能力運用資本的力量來改變自己的命運，對這一點，人們已經普遍接受。但金融機構“嫌貧愛富”的本性，并非觀念可以改變。金融機構向農民放貸，風險過高、信息不對稱、成本過高的劣勢始終存在，不克服這些問題，農民難借貸的命運幾乎不可能改變。

尤努斯通過一系列的制度設計，創立了一套不要求抵押，基于互信、責任、參與及創造力的銀行制度，為窮人提供小額貸款業務。尤努斯的實踐證明了，窮人是有信用的，關鍵在于怎么通過制度設計使他們的信用活起來。

對于信用的運用，同樣是廣東省郁南縣金融改革的核心。在相關文件中，郁南縣委如此解釋：“對于我縣政府來說，掌握最多的就是信用資源，信用又是金融運行的基礎。因此，我縣以建設縣級征信中心為突破口，整合信用資源，建立征信制度，以此盤活整個農村金融運行。”

扶貧金融學

“農民借貸的渠道很少，從農信社貸款需要公務員擔保或資產抵押，幾乎不可能。”桂圩鎮黨委書記盧海文說，“一般找親戚朋友借點，到了打果的年份，向農藥店和化肥店賒點，待收成了再還上。”郁南縣地處廣東西部，是典型的山區農業縣，80%的人口是農民，以種植業和養殖業為主。

郁南縣農信社副主任張建偉描繪了過去10幾年的農村放貸曲線：上世紀90年代以后，農信社的信用貸款大幅減少；2003年后，開始少量發放；2005至2006年，發放數額稍微加大；但到2007年，出現一些不良貸款，又馬上收窄貸款權限；2008年起，省要求加大金融支農力度，通過信貸員下鄉了解情況，發放少量信用貸款。

一邊是農民急切需要資金，另一邊則是農信社不敢輕易放貸給農民。2000～2008年郁南全縣信貸年均增長2%，2008年全縣的存貸比為36.7%，遠遠低于全省和全國的平均水平。而始于2009年的郁南金融改革，形象地說，就是在這兩者間建立一座橋梁，這座橋梁就是“征信體系建設”。

“征信體系建設”是一個從無到有的過程。2009年6月，由郁南縣委牽頭，中國人民銀行云浮中心支行協助，聯合郁南縣人民法院和工商、稅務、公安、國土等14個部門建成了兩套系統：“郁南縣企業非銀行信用信息查詢系統”和“農戶非銀行信用信息查詢系統”。在系統所依托的縣征信中心，人們可直接查詢全縣8959家企業和個體戶及11萬多戶農戶的信用信息。

征信體系具體運用到農民貸款，則依托另兩套配套的制度創新：信用村建設和金融扶貧。

2009年6月，桂圩鎮勿坦村開始試行信用村建設。根據收入、計生、社會治安等指標，農戶被評為“優秀、較好、一般、差”四種信用等級。“較好”及以上級別的農戶，將獲得農信社授信，持信用證可隨時到農信社貸款。優秀Ⅰ的貸款額度為5萬，優秀Ⅱ為3萬，較好為1萬。在勿坦村，較好級別以上占比85.48%，359戶農戶得到授信。

未達到信用戶標準的貧困農戶，可通過“金融扶貧”進行貸款。郁南改變以往直接發放扶貧款的方式，將1000萬元的金融扶貧款納入“金融扶貧基金”，并以此作擔保，信用放大5倍，向全縣4497戶貧困戶實施整體授信5000萬元，為每戶貧困家庭提供1萬元小額擔保貸款。

蘇火新是金融扶貧的受益者。經歷沙糖桔種植受挫后，他開始找尋其他致富路徑，在中央電視臺《聚焦三農》節目中看到介紹竹鼠養殖后，他購進了幾只進行飼養。幾個月后，才正式申請貸款，進行產業化養殖。“沒有項目，難道借錢來吃吃喝喝？貸款是要還的。”蘇火新說。

“金融扶貧，要扶兩樣東西，一是扶志，二是治懶。”郁南縣委書記黃志豪對記者說。黃志豪主事郁南之前，曾擔任廣東發展銀行東莞分行行長，擁有暨南大學金融學博士學位。“金融扶貧不是給，而是貸，就是要轉變他們的觀念。”

誠信不是空講口號

“郁南的經驗在于通過建立征信體系、政策性擔保機制和貸款貼息機制，形成自我造血和輸血的良性循環，以最小的政府投入，實現良好的經濟金融效果。金融活則全局活。”廣東省人民政府金融工作辦公室主任周高雄如此總結。

但是，沒有抵押、擔保，農民不還錢怎么辦？桂圩鎮黨委書記盧海文最初也有這樣的疑惑，但至2011年6月，第一批貸款回收完成，勿坦村并未出現壞賬呆賬，他的擔憂才真正消除。盧海文認為，“關鍵在于評得準。勿坦村實行的大評委制、評級后公開公示和限定小額貸款等制度設計，把風險限制在較小范圍。”大評委制是對農戶進行評級的18人小組，由鎮、村干部，本村老黨員、村小組長、村民代表以及當地農信社人員組成。

“18人小組里面有農信社成員，貸款調查關乎他們的利益，不可能隨便評。”黃志豪說， “改革最重要的是劃清政府和市場的界限，在機制設計上，就不讓行政管理部門有權力尋租的機會，政府并沒有權力干涉、審批貸款，一切按照規則進行。”

頗有意思的是，在全面實施金融扶貧之前，郁南縣4497戶貧困戶均要簽署誠信宣言，承諾“不賭博、種沙糖桔不用違禁藥、養豬不用瘦肉精”。在信用村的指標體系中，除了經濟收入、貸還款記錄等硬指標外，還附加了社會評價指標，對“黃、賭、毒”實行一票否決。

“誠信不是空講口號，要與農民最迫切的需求聯系起來。農民最需要什么？資金。”黃志豪說，“在金融改革中，誠信成為了干部、農民的共識，這與過去那種‘不管三七二十一，賺到錢最要緊的觀念是完全不一樣的。這套機制起作用的關鍵在于得到群眾認可、市場認可，獲得內在的激勵和約束，最終步入良性循環。”

目前，“勿坦模式”已在郁南全縣29個行政村推廣，授信金額達5491萬元。勿坦村在信用村創建過程中，多位村民主動歸還了已拖欠農信社10多年的6筆共4.7萬元貸款，全村共有14名優秀青年申請入黨，相當于之前10年的總和。這些金融改革對社會管理的意外貢獻，使改革者在改革中找到了新的方向。

金融改革為基礎，探索創新社會管理方式，將信用村創建與農村基層黨建、鄉村治理、村民自治有機結合起來，是郁南改革要走的下一步。

政府做的事情只是鋪路

郁南的金融改革，可說是一次政府主導的、有意識的制度創新。早在2009年，廣東省委省政府就粵東西北地區農村金融改革發展進行部署。廣東省委書記汪洋曾指出，“如果農村金融問題不解決，農村金融服務水平不提高，則新時期‘三農工作將缺乏有力的支撐，進而影響全省經濟社會發展的大局。”在鼓勵農村金融改革創新的大背景下，郁南的金融改革從一開始就被寄予期待，廣東省金融辦、省農業廳、人行廣州分行是背后默默的支持者。

改革的成效昭然可見，沒有抵押、沒有貸款的農民邁過了高高的金融門檻，以信用為擔保，輕易獲得“第一桶金”。

實際上，這也是一場多贏的改革。對于鎮、村一級來說，由于推進誠信建設，維穩工作量大大減輕；對于郁南縣，2010年稅收收入增長21.03%，全縣貸款余額比2009年同期增加6.5億元，是試點前9年平均數的65倍；吸納了大部分農村存貸款的農信社同樣是獲益者，據統計，郁南縣金融機構經營利潤在2009年增長80.36%，2010年增長65%。

相比民間人士在農村推進的金融改革，郁南的改革明顯享有更多的行政資源和動員能力，這是以行政力量推動改革的最大優勢，也是最令人擔憂的地方所在。一位參與改革的人士告訴記者，她最大的擔心是改革力度有所減弱，“如果缺乏自上而下的強力推動，信用系統的更新可能無法完成。而信用系統如果不更新，只是一堆過時的數據，無法提供信用證明。”

多年致力于研究和實踐農村金融的學者高戰曾赴郁南考察，他認為，“郁南改革利用金融的力量，使得扶貧作用放大了幾倍，做法很好，但是由于大量動用行政資源，能否推動、持續發展要取決于領導班子，這種改革難以復制。”在他看來，發展農村金融應該更多依賴市場和農民的力量，比如發展農村資金互助社。

“當前各地中小企業融資難和農戶貸款難，已超出市場本身能解決的范圍。應以行政手段彌補金融市場的缺陷，搭建金融服務平臺，促進市場合作。”黃志豪對記者說，“政府做的事情只是鋪路，創造一個機制，讓農民通過自己的努力可以得到發展。”

“郁南的改革一定程度上緩解了農民貸款難的問題，但還是面臨一些困難。大部分金融機構還是傾向于服務城市和大戶，不愿意做農村金融服務，當前的財稅等各項政策對服務‘三農的金融機構激勵嚴重不足。”黃志豪坦言，“金融市場是資源配置的最好方式，市場鼓勵有生產力的企業和農民。農業需要扶持，而支持‘三農還是需要金融機構的落實。”

2010年12月，郁南經驗在云浮全市推廣，2011年3月，在廣東山區縣進行推廣。郁南的改革創新突破了農村金融的瓶頸，并以此為基礎探索新的社會管理方式，真正地釋放了基層改革的活力，在一些地方政府對發展農村金融推諉責任甚至打壓之時，這種改革的勇氣殊為難得。經驗不難復制，而改革的勇氣常常因人因地而異。