“城市雙修”背景下河南省縣級城市舊城提質更新策略
——以河南省正陽縣舊城更新規劃為例

晉志鋒

（河南省城鄉規劃設計研究總院有限公司，河南 鄭州 450044）

“城市雙修”背景下河南省縣級城市舊城提質更新策略
——以河南省正陽縣舊城更新規劃為例

晉志鋒

（河南省城鄉規劃設計研究總院有限公司，河南 鄭州 450044）

縣級城市作為現代城鎮體系的重要節點，是新型城鎮化的主要載體。在國家全面推進“城市雙修”工作背景下，結合河南省開展的“百城建設提質工程”，梳理了河南省縣級城市舊區存在的共性問題，并以正陽縣為例進行實證研究，提出了整體協同、點面兼顧、生態先導、產城融合和傳承文脈等策略，以期為河南省其他縣級城市舊區更新和提質建設提供借鑒。

城市雙修；建設提質；舊城更新；正陽縣

1 引言

黨的十八大以來，我國城市的發展模式和治理方式進入轉型時期，國家對舊城更新、城中村改造、棚戶區改造關注度日益增強。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》、國家城鎮化工作會議和中央城市工作會議中，多處提及舊城更新。“城市雙修”作為黨中央、國務院對城市治理的重要決策部署，要求在全國全面推進。“有序實施城市修補和有機更新，解決舊城區環境品質下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產損毀等問題”[1]，是轉型階段城市規劃建設管理工作的重要內容。

縣級城市（以下簡稱“縣城”）是我國新型城鎮化的重要載體，在承接農村人口轉移、統籌協調城鄉發展方面的作用和意義重大，現階段城市發展從追求經濟增長轉為改善社會民生、完善城市功能、優化空間布局和提高城市整體發展質量[2]，由過去增量粗放式發展轉變為存量內涵式發展，舊城更新是城市實現轉型發展的重要舉措，也是促進城市宜居宜業、土地高效利用和功能提升的重要途徑。

為盤活縣城存量用地，增強縣城綜合承載能力和吸引力，2016年底河南省提出開展百城建設提質工程，并出臺了一系列相關政策。舊城區宜從優化功能、增補公共設施、提升人居環境和生態環境質量、促進產城融合發展幾個方面進行系統性更新。

2 現階段河南省縣城舊區特征與更新面臨的問題

2.1 河南省縣城舊區成因

河南省縣城尤其是平原農區縣城一般是依附于所轄某一鄉鎮的鎮區發展起來的，城市發展初期，保障城市運轉的各項功能和設施齊全。隨著城市產業建設、民生建設、文化建設、生態景觀建設方面的發展訴求日益強烈，原縣政府所在地承載能力及發展空間有限，于是極力在城市外圍尋求新的發展空間，各類資源要素和資金投放主要集中在原城區外圍的新區，物質性老化、結構性衰退的舊城區由此形成。

2.2 河南省縣城舊區典型特征

依托鎮區發展起來的縣城舊區，建設年代久遠，并且過去一度作為縣域的“公共服務中心”，用地類型多而雜，設施配置全而散，商貿活力與物質性老化并存，現代功能與傳統街巷肌理并存，城市現代文化與傳統民俗文化并存。在道路交通、人居環境和文化特色等方面都與河南省縣城規劃建設導則的要求存在一定差距，城市發展的“依托”轉變為城市發展的“瓶頸”和“門檻”。

2.3 以往舊區更新存在的不足

河南省開展的縣城城中村改造、棚戶區改造、“雙違”整治等舊城更新工作，取得了一定的成效，但同時也存在以下五方面的不足：

（1）重物質建設，輕人本理念。改造過程中，對新、舊城區職能定位不清，出現“老區越改越擁擠，新區成為鬼城，人造古城”等情況。

（2）重局部插建，輕系統更新。見縫插針式改造，忽視功能性和結構性的梳理。

（3）重建筑改造，輕文化重塑。傳統思路認為舊區更新就是“拆掉舊房子，建設新房子”，對城市活力塑造和文化脈絡的傳承研究不足。

（4）重經濟效益，輕綜合效益。以地產開發商為主導的用地改造，片面追求經濟效益。

（5）重居住開發，輕公共配套。商品房的開發過程中，公共設施配套滯后，規模比例失衡，造成入學難、就醫難等問題。

3 正陽縣城現狀與舊區存在問題

3.1 正陽縣城舊區更新研究范圍

正陽縣位于河南省東南部，淮河北岸，縣政府所在地位于縣域中部的真陽鎮。正陽縣城在發展的進程中，受單中心蔓延和軸向拓展雙重因素作用，逐漸形成較為典型的舊區（圖1）。本次研究范圍為建設年代較久、用地集中連片的汝河路以東、正明大道以北、慎東大道以西、慎水河中支以南區域。

圖1 正陽縣城演進示意圖

3.2 正陽縣城舊城現狀與存在問題

（1）布局結構方面：現狀舊城區城市結構模糊，功能軸線不明確，配套設施散亂不成系統，見縫插針式分布，與總體規劃確定的城市公共服務中心定位存在一定差距（圖2）。

圖2 正陽縣舊城區綜合現狀圖

（2）土地使用方面：縣城舊城區用地權屬復雜，各項功能用地混雜，建設使用模式粗放，土地利用效率低下。

（3）各類土地使用情況

公共設施用地：公共設施沿路非合理性混合分散設置，增加了舊城區的交通壓力。通過問卷調查可看出，居民普遍認為舊城區的公共服務設施不能滿足日常生活需求（圖3）。

圖3 基于正陽縣舊城更新提質的部分問卷調查

居住用地：以新建小區、家屬院和城中村三種形態存在。新建小區插建式布局，用地規模普遍較小，配套設施不齊全。家屬院一般與原行政、企事業單位臨近建設，權屬邊界清晰，改造條件較為成熟。城中村集中連片，仍以鄉村的形態存在，住宅以低層為主，建筑密度高、環境質量差、用地不集約且存在安全隱患。街道空間被雜物、臨時搭建建筑、路邊菜園等侵占，缺乏公共開敞空間。

工業用地：分布較為散亂，部分停產企業用地閑置，廠房衰敗，影響城區形象，未停產企業不符合產業集聚、用地集約的政策導向，生產與生活相互干擾。

商業服務業設施用地：生活性商業服務設施以底商、馬路市場的形態存在，舊城區商業氛圍濃厚，產業檔次較低，缺少商務金融等高端行業。調查問卷顯示，市民對馬路市場表達了一致的不贊同態度（圖3）。

圖4 正陽縣舊城區現狀建筑群落布局特征

（4）道路交通建設方面：道路結構及系統上主要存在結構與功能失衡、等級與功能失調、路網密度與土地使用功能不匹配等問題。道路網結構不完善，斷頭路、丁字路較多，次干路、支路路網密度小，可達性較差，停車位匱乏。

（5）公園綠地與廣場用地方面：公園數量少，服務半徑覆蓋率低，系統性的開敞空間體系尚未建立。綜合性城市公園分布于新區，舊城區公園建設形式單一，缺乏游憩休閑設施。

（6）市政基礎設施方面：存在配水管網覆蓋率低且管網老化、低影響開發雨水系統構建不健全、污水收集管網不完善、電力線交織影響城市景觀等問題。

（7）城市景觀方面：道路綠化匱乏，未能形成連續的綠化景觀帶，缺乏層次美感。街道兩側建筑界面錯亂，天際輪廓線無序列感，建筑立面風格迥異，體現城市文化內涵的標識性街道小品缺乏，地域特色喪失。河道水系缺乏疏浚和治理，良好的生態條件未加利用。

（8）建筑布局方面：根據現場調研，正陽縣舊城區的建筑群落歸納為5種類型：自然村莊群落、低層社區式群落、混合式群落、現代社區式群落、公共建筑群落（圖4）。

4 正陽縣城舊區更新策略

4.1 整體協同，公共設施優先

隨著城市單中心向多中心轉變、新區及產業集聚區的建設，正陽縣各區職能需要進行提升和合理分工。舊城更新以城市高品質公共空間營造和土地資源高效開發為導向，向外圍疏解轉移超負荷的城市職能和舊城人口，防止城市功能性和結構性衰退（圖5）。

圖5 正陽縣舊城區系統性更新

舊城更新應從縣城乃至縣域層面優先考慮公共服務設施的布局與規模，以增補公益設施、居民服務設施、停車設施、綠地為主，進行分級（城市級、社區級、組團級）、分類（行政管理、教育、醫療衛生、文化、體育、社會福利等不同需求）進行配置。

同時，制定三區聯動的拆遷安置政策措施。一般在縣級城市，舊城區人口集聚，建筑密度高，配套設施歷史欠賬多，從經濟角度考慮，舊城更新的成本高，利潤低，而新區則相反。因此政策制定宜統籌兼顧舊城更新與新城建設，通過政策加以保障舊城拆遷規模與新城建設規模相適應。

4.2 點面兼顧，因地制宜引導

（1）分區更新

通過劃定不同的功能區，結合各功能區的不同定位，考慮不同地塊的用地權屬、用地性質、項目類別等情況，倡導街坊整體更新改造（表1）。“以規模適中、成本可控、便于實施為原則，劃分改造單元，合理確定更新改造單元面積”[3]。嚴格控制零星插建式更新改造，更新改造的單個地塊規模不宜小于2000m2，低于2000m2的地塊應與周邊地塊聯合開發[4]。

表1 正陽縣舊城區地塊更新改造措施分類

（2）分類更新

分析正陽縣舊城區各用地內建筑群落特點和成因，規劃提出不同的更新改造措施（表2）。

（3）分期更新

遠近結合，建立舊城更新項目庫，合理制定更新改造時序和用地改造規模，避免大拆大建，實施漸進式有機更新。對近期更新改造難度較大的項目，應對用地和建設內容進行控制。

在舊城區更新改造過程中，樹立“人本主義”理念，盡量保證各改造階段項目周邊區域功能活動的完整性。舊城區內的更新改造項目，優先考慮基礎設施的開發建設，居住開發項目同步建設公共配套設施。必須按照先地下、后地上的原則建設市政基礎設施和管網配套設施，避免重復開挖道路。

4.3 生態先導，塑造宜居環境

結合河道水體資源的不同特征屬性，融入生態低碳理念和海綿城市理念，分段分區打造水生態、水文化、水景觀，塑造綠地、水景、街景的有機復合體，形成點上成景、線上成蔭、面上成林的綠化效果（圖8）。通過道路綠帶、步行綠道及道路本身的規劃設計、背景建筑、街道設施等各方面綜合打造個性化的城市帶狀景觀，帶動周邊相鄰地塊的更新改造。

4.4 產城融合，遴選三產業態

縣城舊區一般用地布局缺乏主次和條理，商貿的集聚優勢作用難以發揮，商貿零售業為主，業態模式單一，商業建筑形象差，服務業檔次低，因此應在城市層面有序組織商業業態。商務辦公和科技研發等機構向新區轉移，老城發展中高端商貿服務業，強調特色化、專業化的街區商業建設（表3）。

4.5 傳承文脈，彰顯地域特色

以文化地理學的視角，文化景觀是經歷了世代間濡化（或社會化）的產物，同時也是人的活動與原生環境間相互作用的結果[6]。舊城區的建設演進蘊含了城市文化、城市精神等方方面面的內容，是居民關于城市記憶的集中物質體現。因此，應注重舊城區核心價值的維護和塑造，通過提煉和傳承舊城區空間特征和文化內涵，尤其是對傳統街巷、歷史水系進行合理利用與保護（圖9），能夠創造易于識別、富有地域特色和文化記憶的總體意象。

圖6 正陽縣棚戶區、城中村人口疏解更新改造模式示意

圖7 正陽縣棚戶區、城中村滾動建設改造模式示意

圖8 正陽縣舊城區水系更新規劃設計

圖9 正陽縣舊城區傳統街巷及歷史水系保護性更新

5 結語

舊城更新是一項綜合性、系統性的

工作，建議在縣城總體規劃、近期建設規劃、詳細規劃和其他跟舊城區相關的專項規劃中，納入或對接城市更新規劃管理的內容，加強對舊城更新相關內容的約束和指導[7]。其次，多方融資，鼓勵民間資本參與城中村和棚戶區改造，并且允許符合規定條件的地方政府融資平臺公司進行專項融資。同時，完善一系列保障舊城改造順利實施的配套政策措施，建立健全管理制度，規范審批程序，確保舊城更新工作依法依規、有序推進。通過規劃、建設、管理三方合力，梳、堵、建三策齊管，實現縣城舊城物質建設的提升、產業功能的提升、景觀環境的提升和文化內涵的提升。

表2 正陽縣舊城區用地分類更新改造

表3 正陽縣舊城區商業模式選擇

[1] 中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見，2016-02-21．

[2] 魏鑫． 濟南市舊城更新規劃研究[D]． 山東大學，2015．

[3] 王琪． 系統性規劃引導的城市更新——以武漢市城市更新規劃為例[J]． 規劃師，2015（10）：43-50．

[4] 河南省人民政府辦公廳關于印發河南省縣城規劃建設導則的通知，2016-12-24．

[5] 姚恭平，高世華． 舊城改造開發模式探析[J]． 江蘇城市規劃，2007（7）：25-28．

[6] 阿摩斯·拉普卜特． 文化特性與建筑設計[M]． 常青，張昕，張鵬，譯． 北京：中國建筑工業出版社，2004．

[7] 呂曉蓓． 城市更新規劃在規劃體系中的定位及其影響[J]． 現代城市研究，2011（1）：17-20．

晉志鋒，男，1980.12，工程師，籍貫許昌鄢陵，現任河南省城鄉規劃設計研究總院有限公司規劃六分院副總規劃師

2017-02-10