中國如何深度參與全球能源治理

袁劍琴

近年來，全球能源秩序正在發生劇烈變化，對于能源對外依賴程度較高并且消費能力日益上升的中國，盡管在全球能源治理中發揮的作用比很多國家大，但其在全球能源治理中的地位與其經濟規模和在全球能源事務中的重要性還不相稱，因此，深度參與全球能源治理，對保障我國的能源安全以及提升我國的市場影響力都具有重要的戰略意義。

一、中國在全球能源治理中的作用不斷增強

過去幾十年來，中國的能源需求量激增，盡管“新常態”下經濟增速放緩使得能源需求增速總體呈下降趨勢，然而中國作為全球最大能源消費和能源貿易國的地位始終保持不變。據2015年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，2015年，我國能源消費總量達到43.0億噸標準煤，比上年增加0.4億噸標準煤，同比增長0.9%，約占世界能源消費總量的23.0%，排名世界第一。其中，煤炭消費量約為39.6億噸，同比下降3.7%，約占世界的50.6%，排世界第一位；石油消費量約5.5億噸，同比增長5.4%，約占世界的12%，排世界第二位；天然氣的消費量則約1930億立方米，同比增長3.3%，約占世界的5.4%，排世界第三位；全社會用電量達到55500億千瓦時，同比增長0.5%，約占全世界用電量的24%，排世界第一位。從能源貿易來看，2015年，我國能源進口達到7.5億噸標準煤，實現能源凈進口6.9億噸標準煤，排名世界第一；其中，原油進口33550萬噸，同比增長8.8%，排名世界第二；成品油進口406萬噸，同比下降12.7%，石油的對外依存度達到59.8%；天然氣進口量為612億立方米，同比增長3.5%，排名世界第四。此外，我國自1993年起成為石油凈進口國，1997年起成為能源凈進口國，2007年起成為天然氣凈進口國，2009年起成為煤炭凈進口國。

隨著能源消費的快速增長，中國成為全球碳排放的第一大國，使得中國在國際談判上的壓力和面對的減排要求也越來越多。按照國際能源機構（IEA）的估算，中國已經在2009年超過美國，成為碳排放最多的國家。據相關研究表明，2013年中國碳排放超過歐盟和美國的總和，達到100億噸，占世界總排放量的近3成。因此，2014年，在紐約氣候峰會之前，國務院批復同意《國家應對氣候變化規劃（2014～2020年）》，該規劃通過產業結構調整，優化能源結構，加強節能減以及控制特定行業排放等措施來控制我國的溫室氣體排放。

二、我國基本實現了全球能源治理的角色轉換

20世紀80年代以來，中國逐漸實現了從被動接受全球能源治理規則的追隨者向主動參與治理和塑造規則的影響者的轉變。1983年中國加入世界能源理事會（WEC），并建立WEC國家委員會，拉開了中國參與全球能源治理的序幕。隨后，1984年中國加入國際原子能機構，但在此階段，我國由于不熟悉國際規則，與國際能源機制的接觸均抱著謹慎、學習的態度。

20世紀90年代，我國實現了對全球治理的積極參與，1991年與臺北和香港一同加入亞太經濟合作組織能源工作組，1992年和1996年分別簽署了聯合國氣候變化框架公約組織條約和與國際能源署建立合作關系，開展了更多的區域性機制的合作。

進入21世紀，隨著世界向“多極體系”轉變，我國對多邊平臺善加利用、進行實質性參與、并以開放務實的態度主動發揮影響，從而實現了從跟隨者到影響者的轉變：

1）2001年，中國成為聯合數據倡議組織的創始成員國，并且與能源憲章建立合作關系，2002年成為國際能源論壇的創始成員國，2005年與歐佩克建立合作關系，2007年成為上海經濟合作組織能源俱樂部創始成員國，2010年成為國際核能合作框架創始成員國。

2）積極參與國際能源組織改革及相關國際規則。2010年開始，中國深入參與G20框架下能源議題討論，并且擔任2016年G20輪值主席國，在能源領域，將在中國召開G20能源部長會議和三次能源可持續發展工作組會議。此外，2015年，中國加入國際能源署聯盟，并且積極參與了國際能源論壇和能源憲章的改革重組進程。

3）在國際范圍內提出一系列新倡議，引領塑造國際能源發展新格局。中國是2010年第一個提出APEC低碳鎮示范項目的國家，并且在2014年APEC能源部長會議在華舉辦期間提出主辦APEC可持續能源中心。2014年，中國與東盟能源中心共同在東亞峰會（EAS）框架下創立清潔能源論壇。2015年，中國倡議探討構建全球能源互聯網，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求。

4）向國際能源組織派員，增強參與治理的軟實力。為了能夠更好、更有效地討論協商全球能源治理問題，中國派員赴國際機制工作，系統學習和了解國際能源發展趨勢。2010年，國家能源局與IEA、APEC和能源憲章共同發起一項派員計劃，科技部于2013年也開始選送外派人員。

三、中國深度參與全球能源治理的建議及措施

作為2014年世界最大能源消費國（占全球能源消費23%）、最大能源生產國（占全球能源供應19%）、最大石油進口國和二氧化碳排放國，中國已處于全球能源事務的中心。盡管中國參與全球能源治理的廣度和深度均顯著提升，但中國參與全球層面能源合作的程度弱于參與區域層面能源合作的程度。在全球層面的能源合作中，中國基本被排斥于主要能源組織之外。中國擁有廣闊的市場，但從全球層面的能源組織角度來看，中國還是個小伙伴，缺乏足夠的發言權。雖然中國開展區域層面的能源合作較為活躍，但由于缺乏國際組織的合作框架，合作程度還有待進一步加深。因此，中國應當加深與全球層面國際能源組織的合作程度，拓展與區域層面國際組織的合作。

1、構建新的國際能源治理新秩序。目前全球能源治理機制主要包括：國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（OPEC）、國際能源論壇（IEF）、能源憲章（ECT）、二十國集團（G20）、世界貿易組織（WTO）等。這些能源治理機制仍是局部治理，尚無法有效解決能源領域的既有安全風險和新安全風險。例如，IEA主要是石油消費國的組織，治理手段主要是釋放儲備，OPEC是石油輸出國組織，治理手段主要是限產保價，因此，中國可在現有的機制上，通過國際性、專業性和多邊性的機制選擇來構建新的全球能源治理新秩序，從而進一步加深參與全球能源治理的深度。國際性機制選擇：依托于G20的全球性機制，實現應對國際能源貿易運輸中存在的普遍性問題；國際性專業機制：通過加強與能源憲章等專業性國際能源組織合作，實現解決某一領域的安全風險；多邊性機制選擇：可在“一帶一路”的框架下通過構建能源論壇實現多邊的國際合作。

2、積極推進新能源和可再生能源發展進程，加快煤炭行業改革步伐，加大節能減排力度，通過能源結構改革促進環境改善。

3、加快能源體制改革，尤其是能源定價機制改革，還原能源商品屬性，形成有效競爭的市場機構和市場體系。

4、加強非政府部門對全球能源治理的參與。中央政府部門是當前我國全球能源治理的主要參與者，其中，國家能源局負責“組織推進能源國際合作，按分工同外國能源主管部門和國際能源組織談判并簽訂協議，協調境外能源開發利用工作。按規定權限核準或審核能源（煤炭、石油、天然氣、電力等）境外重大投資項目”，在參與全球能源治理過程中起牽頭作用。其他政府部門（如外交部、財政部、發改委、商務部和科技部）也根據國務院規定的職能積極參與了全球能源治理事務。雖然全球能源治理的基礎是國家之間以條約為基礎的多邊關系，但是非政府部門，如企業（包括國有企業和私營企業）、非政府組織（NGO）和研究機構等對其影響與日俱增。近年來，中國最大的能源企業包括中國石油天然氣總公司（下稱中石油）和中國國家電網公司（下稱國家電網）、神華集團有限公司（下稱神華集團）等與許多專業能源機構建立了緊密聯系，擴大了中國參與全球能源治理的參與者范圍。

（來源：國家信息中心官網）endprint