海域使用權變換為土地使用權若干問題探索

邵子豪 胡正

摘要 闡述了“海變地”海域使用權的性質、權能及公法難題，分析了海域使用權變換登記的類型、效力及要件：《海域使用管理法》和《物權法》明確了海域使用權是一項物權，把海域變成土地并在其上開展建設活動，是“海變地”海域使用權的前后相繼、不可分割的兩項權能；新出臺的《不動產登記暫行條例》規定，海域使用權和林權、建設用地使用權等都將登記在不動產登記簿上，海域使用權和土地使用權都將由國土部門統一登記。

關鍵詞 海域使用權；土地使用權；變換；登記

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）18-0164-03

Abstract We elaborated the nature， power and public law problems of the right of sea use right about “sea change into land”， analyzed the types， effectiveness and requirements of the registration of sea area use right：Sea Area Management Law and Property Law cleared that the right to use the sea is a property right， the sea area into the land and carry out construction activities on it， is the “sea change into land”to the right to use the front and rear， inseparable two powers；the new Provisional Regulations on Real Estate Registration stipulates that the right to use sea and the right to use land and the right to use land for construction will be registered in the real estate register. The right to use sea and land use rights will be registered by the land department.

Key words Sea use rights；Land use right；Transform；Registration

隨著人口的不斷增長和土地資源的日益匱乏，人多地少的矛盾不斷凸顯，沿海國家通過開發利用海洋資源用以拓寬土地來源和生存空間。例如荷蘭，自13世紀起就開始大規模填海造地，其國土面積的1/5是通過填海形成的[1]。我國有超過1.8萬km的大陸海岸線和超過1.4萬km的島嶼海岸線[2]，近年來，我國幾乎所有的沿海地區都開展了填海造地，據《海域使用管理公報》統計，2003—2012年，沿海地區共確權填海造地面積10.9萬hm2[3]。隨之而來的填海造地的海域使用權（下文簡稱“海變地”海域使用權）與土地使用權之間的轉換成為人們關注的焦點，雖然有些人認為法律已經為海域使用權轉化為土地使用權做好了制度設計[4]，但實踐中還是存在一些問題。筆者基于自己的理解，對“海變地”海域使用權及其向土地使用權變換的若干理論和實務問題進行初步探索。

1 “海變地”海域使用權的性質、權能及公法難題

我國2002年1月1日起實施的《海域使用管理法》規定：單位和個人使用海域必須依法取得海域使用權。2007年頒布的《物權法》在其“用益物權一般規定”一章中確認：依法取得的海域使用權受法律保護。這些法律規定明確了海域使用權是一項物權，并且屬于用益物權的范疇。

根據現行法律，海域使用權是指單位或者個人依法取得的一定期限內對國家所有的特定海域的占有、使用、收益和處分的排他性支配權。海域使用的類型是多種多樣的，主要包括養殖、拆船、旅游以及娛樂、鹽業、港口和修造船廠用海等。其中，“海變地”海域使用權是旨在通過填海造地開展建設活動的海域使用權，其最高期限為50年。

“海變地”海域使用權的特殊性在于涉及海域自然屬性的改變，即在海域使用權存續期間內其權利客體的形態有一個從海域轉變為土地的過程。從權利人取得“海變地”海域使用權的目的看，就是要把海域填平后，按照預先的立項進行建設， 項目建設是最終目的， 填海形成陸地只是實現其最終目的的一個中間狀態[5]。把海域變成土地并在其上開展建設活動，是“海變地”海域使用權人實現其利益的不可分割的兩項權利能力。否則，海域使用權人的利益實現就無法保障。換句話說，把海域變成土地并在其上開展建設活動，是“海變地”海域使用權的前后相繼、不可分割的兩項權能。

在海域和土地分別歸口海洋和土地2個部門管理的體制下，“海變地”海域使用權在其運動過程中，填海造地工程完成前的海域使用和管理，很明確應當由海洋部門依據《海域使用管理法》行使國土空間用途管制職責；但海域變成陸地后對土地利用和開發建設活動的國土空間用途管制，是繼續適用《海域使用管理法》，還是應當適用《土地管理法》，抑或可由當事人自由選擇，則是一個令人困擾的公法難題。實踐中有一種觀點認為，圍海造陸工程完成后，海域使用權自動滅失，填海造地所形成的土地利用和管理應當由國土部門根據《土地管理法》《城市房地產管理法》等行使用途管制職責。根據筆者對海域使用權的性質及其權能的不可分割性的分析，這種認識及其做法應予以否定。在“海變地”海域使用權的期間內，包括圍海造陸工程完成后的土地利用和建設活動在內的海域使用和管理活動，應當由海洋部門依據《海域使用管理法》統一行使國土空間用途管制職責。在“海變地”海域使用權的設立和管理上，國土部門須在《土地管理法》等土地相關法律框架內做好銜接、配合工作。

基于《物權法》關于物權類型的劃分依據以及國土和海洋兩個部門的國土空間用途管制職責分工等的內在邏輯，當“海變地”海域使用權期間屆滿之后（含換發土地使用權證后的期間），填海造地所形成的土地的使用和管理須納入《土地管理法》的框架，由國土部門統一行使國土空間用途管制職責，屆時不能再適用《海域使用管理法》。

2 海域使用權變換登記的類型、效力及要件

海域使用權是以海域為客體的用益物權類型，盡管把海域變成土地并在其上開展建設活動是“海變地”海域使用權的前后相繼、不可分割的兩項權能，但在其運動過程中畢竟發生了權利客體形態的轉換——海域變成陸地，依據我國物權類型劃分的原理，當海域變成陸地之后，海域使用權則相應須轉換為土地使用權。

2.1 “海變地”海域使用權向土地使用權的變換 《海域使用管理法》第32條中規定：“海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發國有土地使用權證書，確認土地使用權”。那么，海域使用權向土地使用權的變換登記，究竟是物權設立，還是物權變更，還未有定論。

既然海域使用權設立的目的就是把海域變成土地并在其上開展建設，那么，當圍海造陸工程完成后，海域使用權繼續有效則是不言自明的事情。若圍海造陸工程完成意味著海域使用權的自動滅失，那實質上是對海域使用權設立目的的否定。因此，《海域使用管理法》第32條中“換發國有土地使用權證書，確認土地使用權”，這里“換發”不能作“核發”理解，“換發”是物權的變更登記，指的是原來就已經擁有合法的物權，只是物權的登記事項發生了變化，需要更換相應的權利證書，而不是為當事人重新設立一項物權；“核發”則強調物權的新設，是物權的設立登記。

在“海變地”海域使用權變換登記中，物權的設立和生效早在人民政府審批用海并向申請人頒發海域使用權證書時就已經實現，圍海造陸工程完成后憑海域使用權證書換發國有土地使用權證書并不意味著一個新物權的設立。簡言之，在“海變地”海域使用權變換登記的法律關系中，海域使用權證書和國有土地使用權證書只不過是同一物權的兩個“馬甲”，“海變地”海域使用權變換登記是一種特殊類型的物權變更登記。

2.2 “海變地”海域使用權變換登記的原則及效力 《海域使用管理法》第32條明確規定“海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請”，這里的問題是：若海域使用權人屆時不提出變換登記申請，那海域使用權是否繼續有效未有定論。

由于“海變地”海域使用權的設立及其向土地使用權的變換實質是同一物權的不同形態，把海域變成土地并在其上開展建設活動是“海變地”海域使用權的前后相繼、不可分割的兩項權能，即便圍海造陸工程完成后海域使用權人不申請換發土地使用權證書，其海域使用權在期間未屆滿之前也應當繼續有效，用海項目依法需要憑國有土地使用權證書辦理建設工程的規劃許可、施工許可、房屋產權登記等手續的，海域使用權人應當可以憑海域使用權證書辦理。因此，填海項目竣工后海域使用權是否變換為土地使用權，應當采用自愿申請原則，由海域使用權人自行決定。

“海變地”過程中的登記換證行為作為一種非傳統、非典型的變更登記，當事人的權益不會因為新的登記換證行為而增加或者減少。變換登記的效力在于明確物權保護的適用法律，理順物權保護法律關系。《物權法》雖然將海域使用權納入到了用益物權的一般規定予以列舉，但并未通過專門章節進行規范，包括“海變地”海域使用權在內的各類海域使用權也因此均屬于非典型用益物權。若海域使用權人在填海項目竣工后不申請向土地使用權的變換登記，那么對海域使用權人的物權保護則主要適用《海域使用管理法》的相關私法條款；若海域使用權人自愿申請并完成向土地使用權的變換登記，權利人的物權就從非典型用益物權轉化為典型用益物權，對權利人物權的保護則得以適用《物權法》。

2.3 “海變地”海域使用權變換登記的時點和要件 《海域使用管理法》第32條規定了權利人登記換證的時間點，即“填海項目竣工之日起三個月內”，但是如何認定“填海項目竣工”的涵義則存在爭議，主要有兩種意見：一種意見認為指的是完成圍海造地工程；另一種意見認為指的是完成填海造地工程以及其上的建設工程。該研究認為，究竟采納哪一種意見也應當由海域使用權人自行決定。若海域使用權人采納第二種意見，用海項目依法需要憑國有土地使用權證書辦理建設工程的規劃許可、施工許可、房屋產權登記等手續的，海域使用權人可以憑海域使用權證書辦理。這樣，有利于海洋部門發揮自己的技術和管理優勢，能夠對工程建設進行動態的全程監管。

對于申請登記換證的當事人是否需要補交土地出讓金同樣存在不同意見，有觀點認為，填海造地所形成的土地價格將遠高于當事人填海造地的成本，主張當事人登記換證的要件之一便是補交海域使用金與土地出讓金的差價，該研究認為其中的理論邏輯是錯誤的。“海變地”海域使用權出讓的初衷便是允許海域使用權人在一定的年限之內填海造地，并在其上開展相關的建設活動，海域使用金就是權利人為此付出的對價[2]。若登記換證時再要求補交海域使用金與土地出讓金的差價，那實質是對海域使用權出讓合同的否定，是對海域使用權人合法權益的侵害。事實上，填海造地存在較高的風險，海洋存在特殊的地質狀況、潮漲潮退等情形，風險成本較高，相應地其獲得更高利潤是符合市場規律的，收取海域使用金與土地出讓金差價的做法忽視了權利人的風險成本。

綜上所述，海洋和國土部門應當加強協調，自覺貫徹落實十八屆三中全會關于“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”的要求，對“海變地”海域使用權涉及的海域使用和管理活動，應當由海洋部門依法統一行使該海域的空間用途管制職責，國土部門須在《土地管理法》等土地相關法律框架內做好銜接、配合工作。在物權設立及保護層面，“海變地”海域使用權出讓合同同時也應當是國有土地使用權出讓合同。

至于規劃為城市建設用地的海域，若由政府組織實施圍海造陸工程，圍海造地工程所需資金由政府籌集，則不存在海域使用權出讓的問題，可通過招投標等方式將施工任務確定給具體單位和個人承擔，待圍海造地工程完成后再進行國有土地使用權出讓。

3 結語

《海域使用管理法》和《物權法》明確了海域使用權是一項物權，把海域變成土地并在其上開展建設活動，是“海變地”海域使用權的前后相繼、不可分割的兩項權能。“海變地”海域使用權變換登記是一種特殊類型的物權變更登記。當事人的權益不會因為新的登記換證行為而增加或者減少。海域使用權和土地使用權雖同屬國土資源部職能管理范圍，但地方上的管理分屬海洋和國土兩個部門，在換證過程中還存在很多需要協調的內容，在立法上亟須制定《海域使用管理法實施條例》， 對海域使用權轉化為土地使用權的轉化途徑、方式、程序、限制等方面予以明確規定[6]。新出臺的《不動產登記暫行條例》，海域使用權和林權、建設用地使用權等都將登記在不動產登記簿上，海域使用權和土地使用權都將由國土部門統一登記，未來“海變地”海域使用權的轉化將會更加明晰化和可操作化。

參考文獻

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