西方決策為什么議而不決，決而不行

何茂春

【摘要】西方決策機制的核心原則是“多數人同意”。這樣，利益集團的功夫就下在制造“多數人”上。謊言、假情報、造謠是每次國家大事決策的前奏，多數人不明真相、盲從流言，錯誤決策就在所難免。西方決策的弊端，凸顯了西式民主的弊端。

【關鍵詞】決策機制 西方 利益集團 【中圖分類號】D521 【文獻標識碼】A

決策是在多種方案中做出選擇的一種行為過程。決策模式自古都在探索過程、實驗和改革中。政府決策是一個復雜的動態過程，包括了對內政、外交提出問題、分析方案、確定目標、付諸實施的一系列步驟。而決策機制在很大程度上決定了決策的效果。然而，在人類政治史上，完美的決策模式幾乎是沒有的，各種模式都有利弊，西方機制也不例外。

現代信息技術的利用，社會科學方法的普及、智庫的獨立運作、利益集團的游說、數據信息高效處理和法治化的監督，使得西方決策機制具有一定的合理性和科學性。但是，任何一種決策機制，必須與時俱進地改革和升級，時代變了，機制不變，固守成規，就會落后于政治生活的新要求。

西方價值取向的片面性，導致決策容易陷入“多數人的暴政”

東西方政治倫理價值都來自“以人為本”。但是對“人”的理解有很大不同。東方價值偏重“眾人”，而西方價值則偏重“每個人”。雖然西式民主決策體現多數人當下的意志，但是西方民主政治的多數人意見，不一定代表真正的多數人和后代人的根本利益和長遠利益，仍有可能產生短視性、偶然性、臨時性的弊端。“多數人的暴政”就屬于此類。法國思想家托克維爾曾考察過美國的民主，并對“多數人的暴政”深表憂慮。托克維爾說過，“民主政府的本質，在于多數對于政府的統治是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數”。

西方的決策基本原則是少數服從多數，這樣就會不可避免地導致多數派對少數人群或者少數派正當權利的侵犯和剝奪，并可能做出不合理甚至會造成災難的決策。在法國大革命期間，雅各賓派執政時期實行恐怖政策，當一個人被送上斷頭臺時，是否對此人斷頭，只需要看觀眾是贊同斷頭的多還是不贊同斷頭的多。這種荒唐的民主，導致了大量的無辜人被殺害。

注重形式上的公平導致決策時間冗長，容易失去決策最佳時機

從決策形式上來說，西方決策屬于一種類似于法律判決的過程。在法律判決過程中，法院要參照以往法律案例，還要經過推理、論斷、辯論，最后才能做出判決。西方有的法案的通過和案件的判決，甚至需要幾年甚至更長的時間。因此，與法律判決過程比較類似的西方決策，也需要經過與法律判決過程較為類似的過程，而這一過程也注定是一個較長的過程，其直接后果就是西方決策的時間較長。

從決策的實質上來看，西方決策是一個決策各方達成妥協的過程。西方社會的經濟社會基礎，強調個人財產和個人權利的神圣不可侵犯，因此決策需要考慮到參與決策各方的利益。參與決策的各方在做出決策的過程中，為了維護自己的利益進行反復博弈，直至決策各方最終就平衡利益的方案達成共識，這就表現為最終不決策。

過分重視程序公正而導致決策執行困難

從決策的執行主體來看，缺乏明確的執行主體導致西方決策難以得到有效執行。決策在做出之后，最為重要的是要將決策落實到位。但是由于西方的決策只是以議案或者法案的形式通過，缺乏或者并沒有明確指定執行決策的行為主體，很容易陷入各個部門都不認為本部門應該執行決策，從而出現互相推諉扯皮的局面，導致決策無法得到有效執行。近年來歐洲難民危機爆發以后，德國默克爾政府做出了接收難民的決策。但是德國聯邦政府在做出接收難民的決策后，并沒有指明為難民提供食物、住宿、零花錢的行為主體，導致德國聯邦政府和地方政府都認為需要對方來承擔接收難民的責任。另外，難民在德國的違法犯罪行為導致德國治安狀況大為惡化，也給德國地方政府帶來很大的壓力和沉重的負擔。

從決策執行的內容來看，決策者和執行者因為利益、理念不同會導致決策執行困難。如果決策者與執行者存在理念不同、利益不符或者相悖的情況，決策執行者可能會進行選擇性決策或者直接不執行，從而導致決策無法落實到位。二戰結束以后，美國杜魯門政府就走上了和蘇聯對抗的道路，拉開與蘇聯和東歐集團冷戰的序幕。美國杜魯門政府的商業部長、曾任美國副總統的華萊士認為，杜魯門政府與蘇聯對抗是危險的鷹派做法，并公開與杜魯門總統唱對臺戲，導致杜魯門政府的決策無法落實到位。

從決策執行過程來看，決策做出之后，為了確保決策能夠得到有效落實，需要有專門機構對決策的進展、遇到的困難、決策最終結果等情況進行監督和跟蹤。但是西方缺乏對決策執行過程進行監督和驗收的機構，這導致決策部門在做出決策之后無法對決策的執行情況進行監督和跟蹤，這很可能會導致決策的執行出現偏差甚至決策無法落實到位。

過分注重當下多數人的近利訴求，而忽視長遠利益和決策后果的追溯

多數人的意見與正確的意見是不一樣的。多數人往往是中低收入的人群，他們看問題的視角、訴求和情緒傳染，有時會與國家長期利益、戰略性布局相沖突，其結果往往導致決策出現以下問題。

第一，決策的輕率性。與以往西方國家國內決策需要決策各方進行反復的利益博弈和爭吵不同，近年來西方國家掌握決策權的政府在重大問題的決策上，呈現出對決策后果估計不足的輕率性。因為掌握決策權的政府對決策結果估計不足而進行輕率決策，給部分西方國家帶來了重大損失和困擾。2016年英國就是否脫歐舉行公投，在脫歐公投前卡梅倫政府預計英國大多數民眾會選擇留在歐盟。但是最終公投結果顯示，英國脫歐公投以51.89%對48.11%的微弱優勢通過脫離歐盟。卡梅倫首先按照公投前的承諾辭去首相職務，英國隨即啟動了脫歐的程序。與此類似的是希臘，自從主權債務危機爆發以來，希臘深受主權債務危機困擾。根據歐盟等國際債權人和希臘政府達成的協議，希臘需要采取削減財政開支、壓縮公民福利的措施，但是這又遭到了希臘民眾的反對。當執政的希臘政黨無法解決國際債權人的要求和國內民眾呼聲之間的矛盾時，就決定重新進行大選，但是選出來的新政府依然無法解決問題。這導致希臘頻繁舉行選舉，但是希臘面臨的主權債務危機依舊沒有得到解決。在這兩個案例中，英國和希臘執政黨和政府的決策都具有輕率性，甚至可以說是不負責任的。endprint

第二，決策結果的不可預測性。近年來，西方決策的另一個弊端是決策結果的不可預測性，甚至決策導致非常嚴重的后果。2011年3月，美英等西方國家向聯合國安理會提交提案，要求在利比亞劃設“禁飛區”，并獲得聯合國安理會決議通過。隨即英美法等西方國家對利比亞卡扎菲政權開展猛烈空襲，為最終推翻卡扎菲政權推波助瀾。卡扎菲政權倒臺后，利比亞國內陷入了各個武裝派別混戰的局面，造成利比亞國內大量人員傷亡并引發大規模的難民潮。與此類似的是，2011年“阿拉伯之春”爆發后，美、英等西方國家支持敘利亞反對派武裝反對巴沙爾政權，致使敘利亞內戰持續到今天仍然沒有解決。利比亞卡扎菲政權的垮臺和敘利亞陷入內戰，一方面導致利比亞和敘利亞國內大量人員傷亡，另一方面導致兩國大量的人口流離失所。來自利比亞的大批難民從利比亞海岸出發，搭乘嚴重超載的船只橫渡地中海進入歐洲，來自敘利亞的難民通過土耳其大量進入歐洲，引發歐洲的難民危機，給歐洲國家帶來巨大的沖擊。以美國為首的北約2001年發動阿富汗戰爭之后，塔利班政權被推翻，美國在阿富汗國內大規模清剿武裝分子，但是塔利班勢力始終活躍在廣大阿富汗農村地區，并大有卷土重來之勢。

西方決策機制的核心原則是“多數人同意”。這樣，利益集團的功夫就下在制造“多數人”上。謊言、假情報、造謠是每次國家大事決策的前奏，多數人不明真相、盲從流言，錯誤決策就在所難免。發動伊拉克戰爭的決策就是很好例證。對于決策機制的改革，西方國家智庫提出了很多建議，但結果并不理想。

西方決策體制需要進行改革

西方決策需要提高決策效率。在經濟全球化下競爭對手不斷崛起的背景下，部分西方決策體制已經不適應時代的發展，某些西方決策甚至已經到了非改不可的地步。與蒸汽時代和工業化時代不同，在人類進入信息化時代以后，科技發展日新月異，某些重大發展機遇可能稍縱即逝。因此，西方決策體制需要進行改革，提高決策速度和效率，以更好地把握住發展機遇、推進西方國家的發展。

西方決策需要更加符合現代法治精神。現代民主國家的重大決策過程，不僅要考慮到多數人的意愿，同樣也要顧及少數人的意愿，避免出現“多數人的暴政”。近年來在西方國家比較流行的公投，需要設定相對嚴格的有效得票比例，防止多數人的意志侵犯少數人的意志。同時，還要設立必要的途徑和方式，供少數人表達和滿足自己的意愿，防止少數人的呼聲和意愿長期被壓制。

西方決策需要對結果進行充分評估。部分西方國家做出的決策，如“脫歐”公投和干涉利比亞、敘利亞等國的國內事務，不僅給本國造成危害，致使本國國內面臨著民意撕裂甚至國家分裂的危險，也給被干涉國帶來巨大的傷害和損失，可謂“損人不利己”。部分西方國家的決策應該更加慎重，對于決策結果應該進行充分的評估，避免因為對決策結果考慮不足從而輕率決策并引發嚴重的后果。以部分西方國家決策為代表的西方決策，不僅應該對本國人民負責，也應該對世界的和平與發展負責;對現代人負責，也應對后代以及后代的后代負責。

西方決策改革面臨的最大困難，是西方決策機制的弊端決定的

由于改革同樣屬于一種決策，而且是一項會對一向自我標榜為民主樣本的西方社會的重大決策。這一決策同樣會遇到西方決策過程中遇到的困難和弊端，如決策改革時間長、決策改革困難、遭遇“多數人的暴政”等困難。西方決策的弊端，也凸顯了西式民主的弊端。

改革，是利益的重新分配。這對于既得利益集團來說，幾乎是與虎謀皮。于是，在改革的程序和表決中，一切反改革的理由都在“民主”的旗幟之下振振有詞。在新的時代背景下，西式民主弊端凸顯，西式民主的“政治正確性”也備受民眾的質疑。西方國家的民眾也渴望對西方的民主模式進行改革和完善，但是西式民主的特點決定了這樣的改革是困難的。

改革需要遠見和擔當。世界各種制度下，改革者往往需要巨大的勇氣和推動力。西方決策機制下的在野派、反對派，往往為了黨私，明知改革于國有利，也為了反對而反對。造成的結果是，坐失改革良機，陷入循環往復的扯皮。沒有人對國家負責，國運衰落就在所難免了。這一趨勢不僅在西方國家普遍存在，在受到西方國家影響的發展中國家和地區也普遍存在。

當今世界決策機制各有千秋，也各有弊端。包容借鑒、取長補短是各種模式今后改革的必由之路。在我們批評西式決策機制的時候，也要看到它的歷史功績和現實的存在價值。重要的是，當我們研究借鑒西式民主決策機制的時候，不可以照搬和簡單復制，尤其是不能照搬它的弊端和漏洞。

（作者為國務院參事，中國民主同盟中央經濟委員會主任，清華大學教授;清華大學經濟外交研究中心助理研究員羅晶晶對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①[法]托克維爾著、董果量譯：《論美國的民主》（上卷），北京：商務印書館，1991年。

責編/賈娜 美編/李祥峰endprint