聯邦制下的政黨區域化導致權力碎片化

王志民

聯邦制和單一制均是國家結構的實現形式，反映的是國家整體與部分、中央與地方之間的結構形式和相互關系。相對于單一制而言，聯邦制則是通過中央政權與地方政權的分權來實現國家權力的運行。聯邦制體現的是聯邦成員之間的一種聯盟關系。

實施聯邦制的目的與單一制一樣，都是要建立統一的國家。雖然聯邦制國家的存在有其歷史和現實合理性，但聯邦制存在著兩對無法克服的矛盾，即聯邦中央與聯邦成員、聯邦成員與聯邦成員之間的矛盾。聯邦制面臨著既要維護聯邦統一性，又要尊重地方多樣性的兩難處境，特別是面對全球化和區域一體化的沖擊，面臨著難以擺脫的現實困境。

其一，聯邦中央的權威受到上至國際組織、下至聯邦成員的雙重擠壓。任何一個國家參與國際事務或國際游戲規則的制定，都必須以一個聲音說話。聯邦制國家卻因多個聯邦成員的存在而有著兩種聲音或多種聲音，保守主義者一直試圖限制聯邦政府除國防和外交之外的權力，而自由主義者卻極力主張擴大聯邦中央的權力。僅以瑞士和美國為例，堅持“州權至上”者，要求防止聯邦中央權力過分膨脹。聯邦中央卻要最大限度地防止州的權力過分膨脹;在保證各州自治的基礎上避免國家的解體。印度本是由聯邦中央和邦政府分別征稅，而邦之間的稅種、稅率各不相同。2013年，印度中央政府曾試圖全面廢除各種地方稅，實行全國統一的商品和服務稅（增值稅），建立全國統一大市場。而此舉涉及修憲，修憲需要國會上院半數和下院三分之二多數通過，最后只能不了了之。

其二，地方政府擁有立法和行政自主權，增加了國家層面重大決策出臺的難度。聯邦制力圖做到縱向平衡帶動橫向平衡，橫向平衡促進縱向平衡，使其相互促進和互為補充。但現實國家政治活動中卻難以處理好縱向平衡和橫向平衡的關系。這種中央與地方的分權經常在牽制與平衡中互相扯皮、討價還價。聯邦中央的立法和決策，在聯邦成員中難以通過和執行，加之不同利益集團的干預，極大地降低了聯邦中央的決策和執行效率。聯邦憲法雖然對中央和地方的權力作出界定，但關于共同行使權力部分的界限十分模糊。如瑞士聯邦中央與州共同行使的權力就包括農業、民法與刑法、稅收、職業教育和高等教育、道路交通、貿易、工業和勞動立法、社會保險、環境保護等方面。美國憲法在列舉出聯邦中央的17種權力外，只要未禁止各州政府行使的權力，都歸各州所有，但實際上聯邦政府卻不斷蠶食各州的“保留權力”。

其三，聯邦制國家的政黨區域化直接導致權力碎片化，削弱聯邦的施政能力。西方的政黨是以組織和參加選舉、上臺執政為直接目的的。政黨發展的主要動力是操縱選舉、控制議會、掌握政權或影響政府。西方政黨制度是集權還是分裂，完全取決于政治權力和政治資源的分配。在聯邦制國家中，政黨既要參加全國范圍內的選舉（包括總統選舉、國會議員選舉等），也要參與聯邦成員的選舉（包括地方行政官員的選舉、地方立法機構的選舉等），因而聯邦制的國家結構經常會產生去中心化的政黨，即區域化的政黨。最終結果是，這樣的聯邦制國家因政黨的分裂而無法形成統一意志和統一意見，從而削弱聯邦中央政府的施政能力。

其四，聯邦制難以形成統一的國家戰略，對經濟社會發展造成不利影響。一個國家之所以建立聯邦制，是因為國家內部存在著區域差異或不同的政治經濟訴求。聯邦制下中央與地方的分權，無疑能夠保障地方政府的自主性，最大限度地滿足聯邦成員的經濟政治訴求。聯邦制的財政平衡體制，給聯邦中央，特別是給經濟和財政實力強大的聯邦成員造成沉重的經濟負擔。也正是由于聯邦成員的各自為政、理念不同、訴求各異，更難以形成全國范圍內的經濟發展戰略，這不僅影響國家經濟的可持續發展，而且影響聯邦成員發展經濟的積極性。聯邦各地區沒有統一的財政和稅收政策，從而很容易形成國內市場的分割局面，這極大地限制了聯邦中央與世界市場的對接，與當今經濟全球化趨勢背道而馳。

（作者為對外經濟貿易大學全球化與中國現代化問題研究所所長、教授）

【注：本文系北京高校中國特色社會主義理論研究協同創新中心（對外經濟貿易大學）階段性成果】

責編/譚峰 美編/李祥峰endprint