去產能要用好市場與政府“兩只手”

張能鯤

【摘要】近年來，我國的鋼鐵、煤炭、冶金、建材、紡織品等行業產能嚴重過剩，導致全行業陷入經營困境。為治理產能過剩，我國實施去產能戰略，著力壓縮過剩行業的產能。只有主要通過市場手段，輔助運用行政手段，方能滿足市場需求，減少通貨膨脹的風險，順利完成去產能的目標。

【關鍵詞】去產能 市場手段 行政手段 【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

近年來，我國鋼鐵、煤炭、冶金、建材、紡織品等許多行業出現嚴重的產能過剩現象，致使整個行業陷入了發展的困境。只有化解產能過剩，才能走出困境，化解行業發展的矛盾。去產能政策的實施，推進了一些產業的發展，使產業利潤增長。然而，一旦產能過剩企業有了利潤增長的勢頭，企業就可能失去繼續去產能的積極性，導致去產能部署半途而廢。因此，有效地推進去產能戰略，必須策略得宜，巧妙運用市場手段和行政手段。

當前我國去產能要同時運用市場手段與行政手段

2016年，我國國內有很多產業產能嚴重過剩，尤其表現在煤炭和鋼鐵行業上。2016年的煤炭和鋼鐵兩大行業，一方面在產量上提前完成了去產能任務，另一方面產能過剩局面仍未消解。由于房地產行業的低迷，進一步影響了建材、水泥等相關行業，導致產能過剩的風險持續積累。此外，中國的電解鋁產能同樣存在過剩現象，全行業基本上處于虧損狀態，產能利用率一直在70%左右。

當前去產能過程中，市場手段與行政手段兩種手段兼用已成通行做法。去產能常用的一種手段是市場化去產能，通過市場自發地引導企業去產能，以平衡產品價格;另一種手段是通過制定明確的政策制度，也就是利用行政手段將產能控制在一定水平。隨著去產能任務的增加，為解決去產能的問題，我國通常兼用行政手段與市場手段。過去采取的措施往往并不能夠使多年虧損的企業關停，這些企業成為“僵尸企業”，在市場的夾縫中艱難生存。為了加快去產能進程，各級政府往往采用行政手段，根據相關的標準，如環保、能耗、安全等，采取相應的措施進行處置。

以市場化手段進行調控時，由于彈性的非對稱供給價格的存在，當價格處于下跌周期中，供給呈剛性狀態;當價格在恢復周期中，供給呈現極強的彈性狀態，企業在利益的驅使下，恢復融資能力，呈現出周期性的擴張。市場手段充分發揮了其優勝劣汰的效應，但周期性調控需要時間，見效慢。去產能過程中也需要用行政手段，以便迅速完成去產能的目標，但是一旦政策或制度的實施有誤，其帶來的副作用較大。尤其是在政策的實施過程中，地方政府的可操作性較大，可以根據需求隨時恢復產能。但是一旦遇到市場不可抗拒的沖擊，就無法從根本上完成去產能任務。可見，兩種手段各有利弊，單靠其中一種，都難以實現去產能的目標。

當前我國的去產能，存在行政手段多而市場手段少的傾向。《中國工業發展報告（2016）》中指出，我國當前去產能的過程中，往往過度依賴行政手段，存在使用行政手段多而市場手段少的傾向。但是過分依賴行政手段不利于去產能的積極穩妥進行，致使去產能中的市場機制、相關的金融途徑和相關法律政策受阻。尤其是去產能過程中如果大規模實施行政手段，不能因地制宜，就會導致行政手段實施的效果有限。顯然，過度依賴行政手段不利于去產能問題的解決。

當前我國去產能取得的成就和出現的偏差

2016年，從擴需求到去產能，供給側結構性改革取得初步成效。我國經濟在全球主要經濟體中表現突出，尤其是去產能任務提前超額完成。去產能不僅在煤炭等行業有序推進，而且在平板玻璃、水泥等行業也持續推進。更可喜的是，相關企業已意識到不能過分追求規模化，轉向通過加強精細化管理、實施科技創新來降低成本、增加效益。在過去的一年，去產能充分利用市場化和行政化的手段，以嚴格的技術標準和規范積極穩妥推進。但是當前我國在去產能過程中，也出現了一些比較突出的問題：

按地區分配去產能指標，優勢企業產能也被迫壓縮，難以實現產業升級目標。在我國去產能的實施過程中，一些地方過分依賴于政府的行政手段，甚至政府完全取代了市場的作用，不考慮自身資源配置要素、市場需求、市場競爭力等，草率按照“按區域分派、按企業分解、按裝備畫線”的方式落實所謂指定的“去產能”。去產能按照政府分配或者指定的產能指標，卻忽略了產業的發展情況，不能發揮市場的優勝劣汰的作用;一些優勢企業產能也被迫壓縮，最終導致產業升級難以實現。去產能的實施，關系到該地區的企業甚至是個人的切身利益，如果政策措施出現偏差，去產能任務很難完成，甚至出現企業倒閉或陷入困境的局面。

去產能主要是關停民營企業，導致民間投資下滑。在去產能進程中，由于相關政策制度還不完善，沒有形成完善、系統的標準配套政策，落實起來難度較大。雖然相關的環保、質量、安全和技術等政策已制定，但是仍然缺失具體的實施標準，導致地方政府對政策解讀不清，在實際執行中對政策、標準把握不準，不能科學合理地評定哪些產業是落后產業，哪些是“僵尸企業”，片面追求規模化、快速化，導致民間投資出現了較快的下滑。

去產能主要是關小保大，導致中小企業大量關停，經濟活力降低。去產能實施過程中，依然“摸著石頭過河”，政策制度還不完善，往往以效率為標準，不顧公司屬性，“一刀切”關閉中小企業，而保存大型企業。尤其是在信貸方面表現突出，對大型企業相對寬容，對小型企業、民營企業相對苛刻，在融資方面嚴重限制了民營和中小型企業的發展，使經濟發展失去應有的活力。

出現大量職工下崗，影響社會的和諧穩定。去產能實施的過程中，相關政策解讀不清，關閉了大量中小型企業，導致很多職工失業，尤其是產業結構相對單一的地區吸收引進的產業較少，職工實現內部轉崗困難。職工下崗后，如若處理不善，可能引發嚴重的社會問題，影響社會的和諧穩定。而對于擁有多元化產業結構的地區，可以對下崗人員進行轉崗培訓，對人員進行分流，引導再就業甚至創業。因此，人員安置問題要進行區域化、差異化處理。

去產能過程中要處理好市場手段和行政手段的關系

以市場手段為主，行政手段為輔。為了實現經濟的更好發展，去產能要優先運用市場手段，借以實現優勝劣汰的目標。但是，也應當以行政手段為輔，讓市場手段和行政手段相輔相成，實現去產能的良性推進。為此，政府應當出臺相關政策、制度，不能對企業進行“歧視化”處理，而是讓企業自主選擇關停或者繼續生產。

以企業市場競爭力作為去產能的取舍標準。地方政府在實施去產能具體措施時，應充分推進產業結構調整，促進產業結構升級，實現產業發展原則化、系統化、標準化。充分解讀相關政策標準，不單單以規模、行政級別作為關停標準，應充分調研企業發展的規模、前景、產業效率等，分析企業在市場上的競爭力，使產業朝著標準化、環保化的方向發展。

處理好職工安置問題，促進轉崗、就業、創業。要做好去產能中出現的員工善后工作，在維護員工合法權益的基礎上，穩定好員工的情緒，促進下崗職工積極轉崗就業，多渠道安置員工。相關機構部門要及時對事業人員進行登記，并進行免費的就業指導，提供創業培訓、項目扶持、咨詢，甚至是跟蹤服務。同時，加強社會保障的銜接，落實資金支持并加強監督管理。

（作者為中國社會科學院博士、高級會計師）

【參考文獻】

①李宏：《去產能必須行政與市場手段相輔相成》，《現代物流報》，2017年1月9日。

責編/張寒 美編/于珊endprint