政府推行背景下的社區志愿服務發展困境及對策分析

何春華

[摘要]社區是我國現代城市社會治理的基本單元。社區中的公共服務供給的參與者有政府、市場和志愿服務組織。志愿服務組織有政府推行和民間自發組織兩種基本模式。政府推行的模式作為目前我國社區中志愿服務活動的主流，仍存在諸多不足，若能對其進行合理管理，充分利用其資源，必將對我國現代城市社區治理產生積極的意義。

[關鍵詞]城市社區；政府推行；志愿服務

0引言

建國后相當長一段時間，“單位制”一直是我國對城市社會進行管控的主要模式，在這種模式下，城市居民的生、老、病、死，甚至婚嫁等都由單位管理。改革開放后，社會發生轉型，由單位制解體所剝離出來的社會職能和由政府機構改革所轉移出來的公共服務職能向社區轉移，社區已成為我國向城市居民提供公共服務的一個重要載體。隨著我國城市化進程加快，以及人口老齡化、流動人口增多、家庭小型化等因素的影響，城市社區公共服務需求不斷增大。政府和市場在提供社區服務的過程中存在著諸多不足，而社區志愿服務正好可以彌補這一缺陷。我國社區志愿服務與發達國家相比起步較晚，但有自己的特色，目前主要有基于政府推行的社區志愿服務和民間自發開展社區志愿服務兩種發展形式，政府推行社區志愿服務作為我國目前社區志愿服務的主流，在社區公共服務供給中起到重要作用，但也存在著諸多需要完善的地方。

1具有政府背景社區志愿服務的主要形式

1.1民政部推行的社區志愿服務

民政部門推行的社區志愿服務模式由天津市和平區的社區志愿服務經驗發展而來。1988年，天津市和平區新興街道朝陽里居委會13名積極分子自發成立為人民服務志愿者小組，標志著我國現代意義上城市社區志愿服務的誕生。民政部充分意識到志愿行為在社區服務中的重要性，對天津市和平區社區志愿服務模式進行推廣，其最主要的特點就是基于街道和居民委員會成立社區志愿組織，社區志愿組織在居委會和基層黨組織的直接指導下開展活動。民政部所發展的志愿者是我國最早的社區志愿者，也是傳統意義上的社區志愿者。

社區志愿者成為社區志愿服務中最大的一支志愿者隊伍，社區志愿者的具體管理工作由中國社會工作者協會進行，民政部負責指導。在2007年以前，我國對社區志愿者的管理基本處于空白狀態，社區志愿組織在各自的居委會和街道辦指導下自主開展活動，雖然如此，各社區中的志愿組織一般都制定有自己的管理章程，對社區志愿者的義務責任、準入準出、獎懲等進行規定。2007年，民政部開始推行社區志愿者注冊登記制度，把原來概念模糊的、沒有身份界定的社區志愿者納入統一管理范疇。

1.2準政府組織推行的社區志愿服務

共青團、婦聯、工會等準政府組織發起的志愿服務活動雖然不是專門針對社區的，但他們開展的活動大多依托于社區而進行，服務內容廣泛涉及社區事務。準政府組織開展的志愿活動獨立于民政部門，對志愿者的管理也是獨立進行。

青年志愿者行動由共青團中央于1993年發起，具體管理工作由中國青年志愿者協會進行，共青團中央負責指導。青年志愿者開展社區志愿服務有自己的形式，一般由共青團中央根據社區服務領域的具體需求，以專項服務活動的形式在全國發起號召，地方團委和青年志愿者協會負責具體工作的實施。青年志愿者是我國目前僅次于民政系統社區志愿者的第二大城市社區志愿服務來源。

婦聯及工會組織的志愿活動主要有“中華巾幗志愿者”和工會志愿者?！爸腥A巾幗志愿者”行動由全國婦聯于2001年發起，旨在通過組織發動各族各界婦女群眾成立志愿者隊伍，開展針對婦女兒童的扶貧助困、法律援助、就業指導、技能培訓、文化教育等活動。工會志愿者是各地工會組織針對國有企業改革導致的社區中下崗職工眾多，生活困難等情況，依托工會開展志愿服務，重點對下崗職工等弱勢群體進行幫扶活動。工會組織開展的志愿服務活動近幾年也逐漸成為社區志愿服務的重要參與力量。

諸如團委、婦聯、工會等準政府組織開展的志愿活動，政治性動員比較強，這一點跟民政部門推行的社區志愿服務一致。但與民政部門推行的社區志愿服務相比，共青團等準政府組織開展的志愿活動在組織性、資金來源上要有優勢。

2政府推行社區志愿服務模式的發展困境分析

2.1社區志愿服務管理體制不健全

社區志愿服務管理體制的不健全首先體現在整體的組織管理結構混亂上。我國目前對志愿者的管理是基于發起部門而進行的，民政部借助中國社會工作者協會對社區志愿者進行指導與管理，共青團中央通過中國青年志愿者協會對青年志愿者進行指導與管理，婦聯、工會等則依托自身的組織管理體系對志愿者進行管理?；谶@種管理架構看似清晰，實際上卻容易導致民眾對志愿者身份認識的混亂。因為這些志愿服務活動很多都會涉及社區志愿服務，在這種多頭管理的模式下，一個想在社區中進行志愿服務的青年人，他到底應該注冊成青年志愿者，還是成為社區志愿者，或者是干脆兩個都注冊？組織結構的混亂在造成志愿者身份混亂的同時，也不利于社區志愿資源的整合協調，基于政府推行的志愿服務都有一個缺陷，即若有重大節日或活動的時候便會有大規模的志愿服務活動開展，但日常生活中志愿服務活動的開展可能就沒有那么火熱，直接導致社區志愿資源得不到有效的協調，志愿服務缺乏長效運行機制。另外，對志愿者管理結構的混亂也不利于建立統一規范的激勵及獎懲制度，吸引和維系更多的志愿者資源。

2.2信息協調機制的缺失

社區志愿服務管理體制的不健全還體現在志愿服務開展過程中信息資源協調機制的缺失上。2007年我國開始推行社區志愿者注冊登記制度，但注冊登記也僅僅是對社區志愿者進行檔案登記，而具體的社區志愿供求信息協調機制卻沒有建立。無論是政府推行的社區志愿組織還是民間自發成立的社區志愿組織，他們在活動過程中都需要進行信息資源的協調。目前在我國城市社區志愿服務中，信息資源的協調工作一般由社區志愿組織進行，志愿服務供求信息的獲取一般都是通過熟人朋友、居委會或一些網站中的公益板塊等方式來實現，缺乏更高層次的統一、權威的供求信息協調機構。

2.3社區志愿服務效率低

社區志愿服務效率低下首先體現在，社區中雖然發展了大量的社區志愿者，但真正經常開展服務活動的比例并不是很高，不少社區干脆就流于形式。歸其原因，居委會“準政府”組織的性質讓社區工作人員更多地從事計化生育管理、流動人員登記、政策宣傳等行政工作，無更多的精力和時間來指導社區志愿服務工作的開展。同時，基于居委會成立的社區志愿組織，其活動的開展強烈依賴基層工作人員的責任心和工作能力，而并不是所有的社區工作者都有比較強的責任心和工作能力。因此，我國民政部門在推廣社區志愿服務的過程中，存在社區志愿者注冊多，但整體活動效率卻不高的現象。

社區志愿服務效率低還體現在社區志愿者和社區志愿組織數據的真實性上。在不少考核城市、城區或社區的標準中，城市社區志愿服務都被當作一項重要的考量因素，如全國社區服務示范城區標準和全國文明城市的測評體系。在這樣的管理模式下，不少城市為達到一定指標，從居委會自下而上上報的社區志愿者和志愿組織數據往往容易失真，不能很好地體現社區志愿服務的水平。

2.4行政化傾向強

基于社區基層黨組織和居民委員會建立的志愿組織，其工作是在居委會的直接指導下進行，受政府行政力的影響明顯。一些政府工作人員和社區工作者常把志愿服務當成可以隨便利用的資源，不尊重志愿者的服務意愿，讓志愿者從事對政府有利，但不一定對社區居民有利的工作，最終讓社區志愿者組織逐步演化成為政府行政工作的助手。這種現象極大地損壞了社區志愿者的服務積極性，導致社區志愿服務資源的流失。這也就是為什么我國推行了近三十年的社區志愿服務后，很多基于居委會成立的社區志愿組織流于形式，而社區中其他民間自發成立的志愿組織卻蓬勃發展的原因。

3社區志愿服務發展的相關建議

3.1完善社區志愿服務的組織管理制度

社區志愿服務是整個志愿服務體系中的一部分，對社區志愿服務的管理應該納入到整個志愿服務管理體系中來。我國社區志愿服務的志愿者來源廣泛，除了民政部推行的傳統的社區志愿者外，還有青年志愿者、巾幗志愿者、工會志愿者等，缺乏統一的協調管理。事實上，無論是傳統的社區志愿者還是其他類型的志愿者，他們活動的發起都有一定的時代背景，相應的管理機構也都是基于當時的背景而成立的，有一定的局限性?，F代意義上的志愿服務涉及領域廣泛，其效能的充分發揮不是幾個主管部門聯合協作就能有效解決的，有必要成立一個統一的協調組織，譬如成立全國性的志愿服務工作指導機構，然后在這一機構下再開展志愿服務的相關工作。如針對青少年培養其志愿服務意識、針對民間志愿組織扶持其發展壯大等。社區志愿服務只有在統一管理下，才可以協調各種資源，減少重復與浪費。在與政府協調的問題上，與志愿服務關系密切的部門應該進行必要的協助與指導，如民政部門對社區志愿服務應給予物質及政策支持，而共青團則側重于青少年志愿服務意識的培養等。完善的組織管理制度，不僅能防止資源浪費，還能增進人們對志愿服務管理架構的了解，有利于志愿服務知識的普及。

3.2完善社區志愿服務供求信息的協調機制

社區志愿服務中的供求信息只有得到充分協調才能讓其效益得到最大程度的發揮，社區志愿服務供求信息的協調涉及兩個基本的因素，一個是志愿服務供給資源的權威性，另一個是志愿服務需求信息的準確性，目前基層社區志愿服務開展過程中這兩方面都難以實現。2007年我國開始推行社區志愿者注冊登記制度，但注冊工作是在各社區志愿組織中獨立進行的，各個城市可以在這一基礎上，對已注冊的社區志愿者信息進行統一整合，以獲取權威的社區志愿者信息來源，并依托現代互聯網技術，統一發布社區志愿服務供求信息。如此不但節約成本，而且志愿者與服務對象之間配對速度快，效率高，可以充分發揮社區志愿服務的效益。

3.3理順政府與社區志愿服務之間的關系

政府是宏觀調控者，市場是資源的自然調節者，而城市社區志愿服務對政府和市場在社區服務中的不足起到拾遺補漏的作用。政府行政力過強，行政范圍過廣，不但自身負擔加重，服務質量不高，同時也會壓縮社區志愿服務的發展空間。政府在參與城市社區治理的過程中，除了履行好自身應當承擔的公共責任外，還應注意為社區志愿服務提供良好的發展環境，政府對社區志愿服務的管理應該以引導、扶持為主，切忌對其具體事務進行干涉，只有這樣才能真正使社區志愿組織成為政府和民眾之間的協調者。

對于民政部所推行的依托街道建立的城市社區志愿組織行政化過強的現象，首先是加強宣傳教育，讓行政人員，特別是街道一級的基層行政人員充分認識社區志愿服務的性質，在主觀上不主動要求社區志愿組織參加其不愿意參加的活動。其次，完善街道、社區一級的規章管理制度，明確社區志愿組織在社區活動中的中立地位，社區志愿組織和行政部門可以互相監督，如果發現行政部門越權，或者發現社區志愿組織違紀，均可上報各自主管部門進行相應懲罰。只有讓社區志愿組織實現真正意義上的獨立，才可能充分發揮其在社區服務中靈活性、創造性的特點。

3.4建立高素質的社區工作者隊伍

民政部門推行的社區志愿組織依托于居委會和基層黨組織開展活動，其活動效率的高低、服務質量的好壞與社區工作者的素質息息相關，優秀的社區工作人員往往能在社區中形成一定的凝聚力，組織社區居民開展志愿服務活動。高素質的社區工作者隊伍可以通過以下形式來實現：一是提高專業社區工作者的待遇，吸引優秀人才參與社區工作。社區工作者頻繁與基層民眾接觸，工作異常煩瑣，但我國很多基層社區工作者并不屬于公務員范疇，待遇普遍偏低，只有提高他們的待遇，才能吸引高素質的人才，同時提高他們開展社區志愿服務的積極性。二是加強現存社區工作者的素質培訓。作為社區中的民間自治組織，居委會的工作人員不在國家編制體制之內，培訓學習機會少。通過加強培訓，或是與先進社區進行經驗交流等方式，讓現行的社區工作者掌握現代城市社區管理的前沿理念，提高他們在社區工作中的能力。

需要提出的是，社區工作者素質的提高不是社區志愿服務活動開展活躍的充分條件，而只是必要條件。社區工作者只有擺脫政府行政工作的影響才能全身心開展社區志愿服務的組織協調工作。目前我國許多政策在基層的執行還需要通過社區居民委員會來實現，作為社區自治組織的居民委員會不可避免地出現了行政化，但并不意味著其功能的全部行政化，可以通過設置專門人員或專業志愿者的方式對社區志愿服務活動進行指導。