清代漠南蒙古地區二元管理體制出現的原因初探

摘 要：有清一代，隨著大量漢族移民的涌入，在蒙古地區催生了二元行政管理體制即蒙古地區傳統的盟旗制度和內地道府州縣制并存。

關鍵詞：漠南蒙古地區；盟旗制度；道府州縣制

一、蒙古地區的盟旗制度

1644年清兵入關以來，清統治者以少臨眾，從努爾哈赤時期就對蒙古采取和親、聯盟、懷柔、恩威并施等措施，以爭取同盟力量。清代統治者在蒙古地區實行盟旗制度，將漠南蒙古分為六盟二十四部二十九旗。各盟設盟長、副盟長，他們無權干涉旗務，但可協助扎薩克審理刑事和民事案件。而旗扎薩克管理旗內所有的大小事務。另外清廷又設立了年班、圍班、御前行走、乾清門行走等規定，以保證他們與清廷聯系緊密。盟旗制度既是一種用蒙古上層封建貴族來統治蒙古人民的“以夷制夷”、“因俗而治”政策，又是清帝國“重建以分其力”加強對蒙古的控制、維護清帝國統治的政策。

二、二元管理體制形成的原因

移民運動帶來的社會變革和外族入侵導致的內外危機使漠南蒙古地區出現了二元管理體制，具體原因包括以“走西口”為主的近代移民運動、列強入侵帶來的清政府邊疆危機、財政危機和補救的放墾政策、蒙漢權利結構的改變、統治者的主觀能動性等。

1.對“走西口”的民人的安置

清末民初，晉、陜人民由于生活環境惡劣、自然災害頻發及口外放墾政策的誘惑等原因，迫于生計他們選擇了到口外謀生。1707年（康熙四十六年）內地民人在口外蒙古“或行、或商、或力田，至數十萬人之多。漢族人民在蒙古地區定居成為事實，清政府為防止蒙、漢人民的結合，設置了府廳州縣，由新設的地方官與旗札薩克分別管理蒙、漢兩族人民。所以，漢族人口聚居區的日益擴大，為清廷將州縣制推廣到邊疆地區創造了條件。

2.基于“走西口”移民運動和財政危機而實行的放墾政策

康熙五十五年（1716）六月，陜西、山西、河南等省發生嚴重的旱澇，迫于洶涌的難民潮的壓力，康熙帝曉諭各地官府“給予出口印票，令其前往”，并令長城沿邊關隘予以放行。康熙此令在事實上承認了漢民出邊的合法性，表明清政府禁止漢民出邊政策的轉變。雍正帝時下令內地貧困民人，可往口外蒙古地區墾殖謀生。可以看出清政府對漢人走口外的態度由默許到鼓勵的轉變，從而使內地遷居蒙古地區開墾謀生的漢族移民數量大增。《辛丑條約》簽訂后，山西每年分攤賠款銀數百萬兩，巡撫岑春煊乃提出開墾蒙地以籌款的建議。清政府批準了岑春煊的奏請，于光緒二十八年（1902年）任命郎貽谷為欽命督辦墾務大臣督辦墾務，這意味著清朝放棄了對蒙古牧場的封禁。無論是對移民運動的承認還是對財政危機的補救，放墾政策使得大量漢族民眾流入口外，促使府州廳縣制的出現。

3.列強入侵激發的民族矛盾和滿漢權力結構的改變

隨著列強的不斷侵略，中國出現了嚴重的邊疆危機，清朝統治相對薄弱的蒙古、新疆和西藏等邊疆地區日益成為俄、日、英等帝國主義的主要侵略目標。于是，分而治之的盟旗政策對清朝統治存在安全隱患。因此，不斷有人主張廢除扎薩克制，進而將州縣制度推廣到整個蒙古地區。邊疆危機加劇的同時，清政府面對列強的船堅炮利，不斷地屈辱投降，激起了國內人民的反清起義，如1851年爆發的太平天國運動、陜甘回民起義、內蒙古東部地區爆發的白凌阿、彌勒僧格等人領導的大規模的反清起義等，都給清政府的統治帶來了沉重的打擊，使得清政府處于內憂外患之中。清政府依靠蒙古王公及其騎兵鎮壓人民起義，抵擋西方列強的洋槍洋炮，但力不從心。1865年僧格林沁與其蒙古騎兵覆滅后，清政府終于不得不依靠曾國藩、李鴻章等漢族地方武裝來鎮壓國內人民起義，于是，以湘、淮軍為主的漢族地方武裝便成為支撐清朝統治的新興武裝力量。至此，滿蒙貴族聯盟實際已為滿族貴族與漢族軍事官僚集團的聯合專政所取代。從此，漢族官吏在政治上日漸活躍，并且越來越多地參與到邊疆政策的決策中，紛紛主張廣設州縣，建立行省。

4.統治者的主觀能動性

實際上，統治者在邊疆內地化方面不總是被動的順應潮流，經常是積極主動、有所作為的，而且統治者在促進邊疆內地化的過程中常常是以行政內地化為先導的。這既是客觀上順應了時代潮流，也是統治者發揮主觀能動性的結果。清朝統治者也在促進邊疆內地化方面不遺余力。

乾隆四十三年（1778年），清廷將熱河各廳和察哈爾地區一些廳改建為1府1州5縣，這標志著府州縣在漠南蒙古地區的正式確立。

綜上所述，漠南蒙古地區出現盟旗制和道府州縣制并存的二元地方建制，實質上就是清帝國出于加強對邊疆統治的考慮，從這一層面來看，清朝統治者的邊疆治理政策是行之有效的。

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作者簡介：

張濤（1993.12—），女，漢族，巴彥淖爾市人，碩士研究生在讀，現在就讀于內蒙古科技大學文法學院，中國史專業。endprint