供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地制度創(chuàng)新

李文博

【摘 要】推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，離不開土地制度和政策支持。在分析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地制度需求的基礎(chǔ)上，剖析了現(xiàn)行土地制度中與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不相適應(yīng)的地方，并從創(chuàng)新土地供應(yīng)制度、土地用途管制制度、土地收儲(chǔ)制度以及土地稅費(fèi)制度等方面提出了促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；土地制度；創(chuàng)新

[Abstract] Promoting supply-side structural reform is inseparable from the land system and policy support. On the analysis of the supply side structural reform on the basis of the demand for land system， analyzes the current land system and supply side doesn't fit the structural reforms in place， and the innovation system of land supply， land use control system， the land collection and storage system and land taxes and fees system puts forward countermeasure Suggestions to promote the structural reform of the supply side.

[Key words] Supply-side structural reform； The land system； innovation

為了更好地適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，中央提出，要大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和基本的生產(chǎn)要素，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著重要影響。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要優(yōu)化土地等要素配置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。但是，在新的形勢下，如何通過土地制度與政策創(chuàng)新，優(yōu)化土地要素配置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，已成為擺在我們面前一項(xiàng)亟待研究解決的重大課題。本文通過對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與土地制度的關(guān)系分析、以及現(xiàn)行土地制度中存在的問題剖析，試圖提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下土地制度創(chuàng)新的基本框架和實(shí)施路徑。

1 土地要素與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)系的研究情況

目前還比較薄弱。相關(guān)的研究還比較零散，也不夠深入，尤其在土地制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在聯(lián)系，以及如何運(yùn)用土地制度推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面，還缺乏系統(tǒng)的、針對(duì)性的研究。

中央明確指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要從生產(chǎn)端人手，通過對(duì)土地等要素的優(yōu)化配置，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)成本，提高供給體系質(zhì)量和效率，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，清理無效和低效供給，減少對(duì)資源環(huán)境的占用和破壞。重點(diǎn)是加快淘汰“僵尸企業(yè)”，化解過剩產(chǎn)能和庫存，及時(shí)清理相關(guān)企業(yè)占用的土地資源。其次，增加有效供給，提升供給對(duì)需求的適應(yīng)性和靈活性。重點(diǎn)是根據(jù)需求結(jié)構(gòu)的變化，及時(shí)調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，提高供給品質(zhì)和類型，使之更好地適應(yīng)市場需求。第三，增加創(chuàng)新性產(chǎn)品供給，提升供給對(duì)需求的引領(lǐng)作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向高端化發(fā)展。重點(diǎn)是鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，增加創(chuàng)新性產(chǎn)品供給，以新供給創(chuàng)造新需求。第四，降低企業(yè)成本，提升服務(wù)質(zhì)量，激發(fā)企業(yè)活力。重點(diǎn)是降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率，為企業(yè)提供良好的發(fā)展條件和環(huán)境。

2 現(xiàn)行土地制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不相適應(yīng)的地方

從我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)要求看，現(xiàn)行土地制度和政策還有許多不相適應(yīng)的地方。主要表現(xiàn)在以下方面。首先，工業(yè)用地出讓年限過長，容易造成閑置土地或低效用地退出難。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：工業(yè)用地五十年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年，商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年，綜合或者其他用地五十年。”，但實(shí)際上，各地在土地出讓時(shí)，大都按照最高年限出讓，由此導(dǎo)致出讓年限過長，超過了企業(yè)的生命周期④。其結(jié)果是，企業(yè)一下子拿40～50年的土地，不僅造成拿地的成本較高，而且也容易導(dǎo)致工業(yè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)。其次，過分依賴“掛牌”方式出讓，可能會(huì)造成一些符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)不來。對(duì)于工業(yè)用地來說，自2007年國家要求工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓以來，不少地方都采取“掛牌”方式出讓工業(yè)用地。掛牌方式的實(shí)質(zhì)是“價(jià)高者得”。與拍賣方式相比，“掛牌”由于競價(jià)時(shí)間長，競爭更為激烈。“掛牌”方式雖然操作簡單，政府土地收益高，但由于在“價(jià)高者得”的制度規(guī)則下，可能導(dǎo)致一些符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向并且有創(chuàng)新能力的企業(yè)因財(cái)力不足拿不到土地，而一些不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向或缺乏創(chuàng)新能力的企業(yè)反而拿到了土地，由此不僅容易造成土地資源的低效利用，而且影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。對(duì)于商服用地來說，“掛牌”方式往往使地價(jià)抬得很高，提高了企業(yè)的商務(wù)成本，影響了城市競爭力，同時(shí)由于難以確保經(jīng)營能力強(qiáng)的企業(yè)拿到土地，導(dǎo)致地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。第三，現(xiàn)行的土地供應(yīng)計(jì)劃安排，未能與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來。目前新增建設(shè)用地的供應(yīng)實(shí)行國家計(jì)劃管理，供應(yīng)量由國土資源部每年下達(dá)，供應(yīng)結(jié)構(gòu)由各地根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場需要自行決定。但是，由于種種原因，不少地方的土地部門難以對(duì)市場需求做出及時(shí)有效的預(yù)測，很容易造成一些地方在土地供應(yīng)計(jì)劃安排上存在著與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)不相適應(yīng)的地方。比如，土地供應(yīng)計(jì)劃沒有與地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向結(jié)合起來，導(dǎo)致低端的制造業(yè)項(xiàng)目供地偏多，而物流倉儲(chǔ)、研發(fā)、文化、旅游、健康等新興產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)偏少。

上述問題，表面上看是土地供應(yīng)方式和供應(yīng)結(jié)構(gòu)的問題，實(shí)際上與管理體制和目標(biāo)導(dǎo)向有很大關(guān)系。目前我國實(shí)行的是產(chǎn)業(yè)管理和土地管理相分離的管理體制，而且兩個(gè)部門的目標(biāo)取向不盡相同。產(chǎn)業(yè)管理部門關(guān)心的重點(diǎn)是如何引進(jìn)好的項(xiàng)目，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；而土地管理部門關(guān)心的重點(diǎn)是如何保護(hù)和利用好土地資源，確保國有資產(chǎn)不流失。在這種管理體制下，難免會(huì)出現(xiàn)土地供應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相脫節(jié)的現(xiàn)象。

3 推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的土地制度創(chuàng)新路徑

總的思路是：按照“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的總體要求，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)未來需求變化，創(chuàng)新土地制度和政策，優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。具體路徑是：以創(chuàng)新土地供應(yīng)制度為重點(diǎn)，優(yōu)化新增建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)；以創(chuàng)新土地用途管制制度、土地收儲(chǔ)制度和土地收費(fèi)制度為重點(diǎn)，優(yōu)化存量用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)；以降低企業(yè)拿地成本和用地成本為重點(diǎn)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。在此基礎(chǔ)上，提高土地資源配置效率，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。