我國外債管理問題探討

■侯迎春

我國外債管理問題探討

■侯迎春

外債是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙刃劍”，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到過很關(guān)鍵的作用，但是目前短期外債高企，流入流出量暴漲暴跌，以及使用效益，都反映了外債管理存在的問題。本文旨在探討我國外債管理的現(xiàn)狀，存在的問題，國外管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，最終提出完善外債管理的建議。

外債；外債規(guī)模；外債結(jié)構(gòu)；外債使用；外債管理

侯迎春（1964-），對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士，山西金融職業(yè)學(xué)院副教授。（山西太原030008）

改革開放的國策不僅給我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力帶來了穩(wěn)步的提升，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的逐漸優(yōu)化也極大地提升了人民的生活水平。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，外債彌補(bǔ)了我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的短缺和不足，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的、正向的作用。與此同時，我國的外債規(guī)模迅速擴(kuò)張，外債結(jié)構(gòu)方面也暴露出種種問題，對我國的金融安全和經(jīng)濟(jì)安全形成了一定的威脅。截止到2016年年末，我國外債余額為14207億美元，短期外債占比61%，大大高于國際公認(rèn)警戒線25%的水平，我國在長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，也積累了大量的國際資本，外匯儲備達(dá)到2.279萬億美元（2017年4月末），也需要尋機(jī)投資國內(nèi)外的有利項(xiàng)目。

但是，這并不等于我們不再需要外債，相反，應(yīng)當(dāng)更好的利用外債、管好外債。長期以來，資金在國家間的自由交互流動促進(jìn)了世界經(jīng)濟(jì)和金融的發(fā)展和繁榮。發(fā)達(dá)資本主義國家之間也積極地活躍著資金的相互對流，彌補(bǔ)著經(jīng)濟(jì)主體資金需求的不足。為了繼續(xù)發(fā)揮外債在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，減少外債產(chǎn)生的消極效應(yīng)，我們有必要對外債管理問題進(jìn)行深入研究，加強(qiáng)對外債規(guī)模的管理，合理安排外債結(jié)構(gòu)，從而防范和控制外債風(fēng)險，保障國家金融安全。因此，外債管理的意義、我國外債管理的現(xiàn)狀和存在的問題、國際社會外債管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、如何完善我國的外債管理，是本文所要討論的問題。

一、外債管理的意義

西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“外債”是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。納克斯提出，通過引入外資可以打破發(fā)展中國家的“貧困惡性循環(huán)”。羅斯托的“起飛理論”認(rèn)為，通過引入外資發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的某一或某幾個產(chǎn)業(yè)部門，成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，可以帶動整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。錢納里和斯特勞在1966年提出了“兩缺口理論”，認(rèn)為通過引入外資，發(fā)展中國家可以打破自己儲蓄小于投資的“瓶頸”約束，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。費(fèi)舍爾和弗蘭克的“債務(wù)周期理論”證明，發(fā)展中國家可以從不成熟的債務(wù)人、到成熟的債務(wù)人、到不成熟的債權(quán)人，最后演變?yōu)槌墒斓膫鶛?quán)人，所以舉債是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。實(shí)際上，從上世紀(jì)改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)正好走在這個理論的第三階段（2014年、2015年和2016年我國的資本凈流出額分別是514億美元、4345億美元和4170億美元）。但是，當(dāng)借債規(guī)模大于一國的可承受范圍時，當(dāng)外債的使用不當(dāng)、管理不善時，就會爆發(fā)危機(jī)，如冰島危機(jī)。20世紀(jì)80年代拉美國家的債務(wù)危機(jī)，90年代阿根廷的債務(wù)危機(jī)，都是外債管理不善、使用不當(dāng)?shù)膽K痛教訓(xùn)。

依附論學(xué)者阿明、普雷維什等指出，資本輸入對于美國等中心國家的作用是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)，資本流入大于利潤流出；但是，對于阿根廷、巴西等外圍國家來說，資本流入的前景必然是利潤輸出大于資本流入，加深了發(fā)展中國家對中心國家的依附。我國2014年、2015年、2016年外國直接投資的利潤和利息支出分別達(dá)到2219億美元、2584億美元和2634億美元，尤其是2016年，比當(dāng)年的經(jīng)常項(xiàng)目順差大74.56%。

唯有管好用好外債，才能使外債真正起到經(jīng)濟(jì)“引擎”作用，避免像拉美國家一樣，病態(tài)地“依附”于他國經(jīng)濟(jì)。那么，我國外債管理的現(xiàn)狀如何？存在什么問題？如何應(yīng)對？

二、我國外債管理存在的一些問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨境交易規(guī)模持續(xù)增長，資本項(xiàng)下交易類型越來越多，市場需求日新月異。為了維護(hù)國際收支平衡，國家外匯管理局不斷改進(jìn)外匯管理方式，尤其是最近幾年，在“五個轉(zhuǎn)變”的重要管理理念的指導(dǎo)下，在外債管理領(lǐng)域適時推出了一系列政策改革措施，為我國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)有序發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)然，分析我國外債的使用和管理，仍存在一些問題，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）外債投向不適當(dāng)、使用效率不高

金雪軍、邢自霞的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“外債對經(jīng)濟(jì)增長在我國有一定的副作用”。產(chǎn)生原因是多方面的：一是盲目借入，項(xiàng)目不好；二是配套資金、經(jīng)營管理不當(dāng)；三是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。

（二）人民幣外債資金流入管理不明晰

如外幣外債，外匯局要求舉債主體針對每筆外債合同登記開立外債專門賬戶，便于企業(yè)外債資金的使用管理。但對于人民幣外債沒有明確要求舉債主體必須開立專用的人民幣外債賬戶。

（三）外債流動的急劇變化加大了外債管理的難度

2010年以前我國的外債流入和流出增勢平穩(wěn)。2000年至2012年外債平均增長率為13.5%，而同期國民生產(chǎn)總值和國民收入平均增長率分別為10%和10.3%。國際經(jīng)驗(yàn)表明，外債的增長速度不能長期超過國民生產(chǎn)總值和國民收入的增長速度。

2010年后出現(xiàn)暴漲暴跌的現(xiàn)象，如表1所示，2013年外債的流入和流出分別比上年增長56%和39.3%，而2015年分別比上年又暴跌48%和6.5%。

表12010 ~2015年中國外債流動與外債結(jié)構(gòu)

注1：2015年，我國按照國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS)調(diào)整了外債統(tǒng)計(jì)口徑并對外公布全口徑外債數(shù)據(jù)，將人民幣外債納入統(tǒng)計(jì)，并按照簽約期限劃分中長期和短期外債。為保證數(shù)據(jù)的可比性，將2014年末外債數(shù)據(jù)相應(yīng)調(diào)整為全口徑外債數(shù)據(jù)，由于全口徑外債數(shù)據(jù)與此前外債數(shù)據(jù)（原口徑為外幣外債數(shù)據(jù)）不具可比性，故未計(jì)算上表中2014年“外債余額比上年增長”項(xiàng)。

注2：截至2014年外債余額、短期外債、短債占比沿用外幣外債數(shù)據(jù)計(jì)算。2015年的外債余額是全口徑余額（=本幣外債+外幣外債）。本幣外債=當(dāng)年外資利潤+人民幣對外借款+非居民的人民幣存款等。

注3：資料來源于國家外匯管理局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，作者整理。

（四）短期外債占比過高，遠(yuǎn)高于國際警戒線，但尾部有下滑趨勢

短期外債占比在2013年達(dá)到峰值78.39%，以后逐年下滑，2015年下滑到68.89%，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年已下降到61%左右，但依然遠(yuǎn)大于國際警戒線的25%。短期外債占比過高的原因，一是對外貿(mào)易的快速增長；在人民幣預(yù)期升值前提下，外商投資企業(yè)愿意選擇外幣貸款；境外融資多以短期為主。二是由于外資企業(yè)借債和結(jié)匯的優(yōu)惠政策較多，外資企業(yè)大規(guī)模選擇股東貸款方式。尾部下滑的原因主要是：美元上漲，國內(nèi)資金充裕，中國對外債務(wù)去杠桿化進(jìn)程的基本完成等。

三、國外外債管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

（一）國外外債管理的原則

1.“公私分別管理”。外債分別由公共部門和私人部門進(jìn)行管理，是發(fā)達(dá)國家慣常的做法。分別管理便于追蹤債務(wù)的最終責(zé)任人，有利于分析判定外債的實(shí)際償付能力和風(fēng)險程度。

2.“債務(wù)辦公室”綜合管理法。例如奧地利、瑞典在政府或國會下設(shè)立獨(dú)立的“外債管理辦公室”負(fù)責(zé)外債的綜合性管理；英國和丹麥在中央銀行內(nèi)設(shè)立相關(guān)職能部門實(shí)施外債管理；德國、日本和墨西哥則在財(cái)政部內(nèi)設(shè)立相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)外債管理事務(wù)。但后兩種管理方式的獨(dú)立性弱于第一種。

3.“私人問題私人解決，政府不予買單”。特別是危機(jī)時期，西方國家堅(jiān)持私人債務(wù)自己買單原則，所以西方關(guān)于外債的可持續(xù)性問題，主要指公共外債，而我國還包括私人外債在內(nèi)。

（二）外債管理案例

1.韓國外債管理經(jīng)驗(yàn)

（1）韓國外債管理有兩個基本目標(biāo)：中短期目標(biāo)是根據(jù)5年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和對國內(nèi)外形勢作出估計(jì)值，并嚴(yán)格控制外債總量，以保證總體債務(wù)的償還和持續(xù)向外借債的能力；長期目標(biāo)是通過引入外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對外提高出口能力和資本輸入，對內(nèi)促進(jìn)本國儲蓄的增長。

（2）韓國對外債投向?qū)嵭杏行У漠a(chǎn)業(yè)政策管理，根據(jù)其借入外債的渠道分公共借款、商業(yè)借款、金融機(jī)構(gòu)借款和私人部門借款四大類。在對外債使用管理上，韓國始終將外債與增加出口能力緊密聯(lián)系，大部分借款均用于出口產(chǎn)業(yè)的設(shè)備投資，對外資投入強(qiáng)行規(guī)定出口比例。在1997年的金融危機(jī)中，由于出口受到極大影響，韓國外債期限結(jié)構(gòu)失衡問題尤為突出。

2.希臘外債管理教訓(xùn)

希臘把以國家信用作擔(dān)保從國外借來的債務(wù)，直接用來增加公務(wù)員工資，提高社會福利，而不是有效地用于引進(jìn)先進(jìn)機(jī)器設(shè)備和生產(chǎn)技術(shù)，進(jìn)而發(fā)展本國的工業(yè)，促進(jìn)出口，提高還債能力。借來的債務(wù)未能有效地轉(zhuǎn)化為資本，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，使外債進(jìn)一步成為了國家負(fù)擔(dān)，最終釀成債務(wù)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明：生產(chǎn)決定消費(fèi)和貿(mào)易，只有通過生產(chǎn)，才能產(chǎn)生大量的商品和勞務(wù)，也只有通過貿(mào)易才能把商品和服務(wù)送到消費(fèi)者手中。GDP不過是最終產(chǎn)品的總和，消費(fèi)和福利都源于此。“脫離了本國強(qiáng)勁的生產(chǎn)力和繁榮的貿(mào)易基礎(chǔ)去搞福利，福利就成了無本之木、無源之水；外債直接用來增福利，導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)也是必然的”。

四、對我國進(jìn)一步改革和完善外債管理的一些建議

（一）優(yōu)化外資借入的原因和使用方向，提高外債的使用效率

外債的使用效率包括經(jīng)濟(jì)效率、社會效率、生態(tài)改善等。對外債資金的用途進(jìn)行必要限制是外債實(shí)行額度管理不可或缺的配套措施，其目的是為了防止外債資金用于投機(jī)目的或避免企業(yè)之間變相買賣外債額度，強(qiáng)調(diào)自用和不得投機(jī)。適用外債管理的企業(yè)，也應(yīng)認(rèn)真審核外債的使用方向和使用效率，不能完全放任自流，避免不當(dāng)借入、不當(dāng)損失和浪費(fèi)。借入外債政策制定和實(shí)施的基本原則是服務(wù)國際貿(mào)易、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)出口、促進(jìn)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)引進(jìn)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)環(huán)境改善。

同時，健全外債使用績效評價機(jī)制。針對外債“借、用、營、還”四個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對外債使用的考核，完善外債的事前、事中、事后統(tǒng)計(jì)核算。建立全方位、多層次的外債監(jiān)測機(jī)制，形成一套行之有效的外債使用效益考核管理體系。

（二）外債規(guī)模管理要考慮與國外的經(jīng)濟(jì)增長、出口收入、外匯儲備等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相適宜

規(guī)模管理和登記管理是外債管理的核心內(nèi)容，是控制外債風(fēng)險的基礎(chǔ)。在歐債危機(jī)中，政府部門與私人部門的長期過度負(fù)債行為是造成其經(jīng)濟(jì)危機(jī)的直接原因。所以我國外債借入管理的重點(diǎn)還是要控制舉債規(guī)模（包括本外幣外債）。對于處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變關(guān)鍵階段的我國，需要建立持之以恒、分工明確的外債管理目標(biāo)（包括中期目標(biāo)和長期目標(biāo)）。

杜永瀟、田新民的研究結(jié)論認(rèn)為，在政策層面上，一方面中國在短期內(nèi)依靠外債融資拉動經(jīng)濟(jì)增長時應(yīng)充分考慮外債對長期經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響，現(xiàn)階段應(yīng)慎重增發(fā)外債，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，挖掘中國宏觀經(jīng)濟(jì)增長的長期潛力；另一方面，建立科學(xué)的外債管理制度，完善外債清償機(jī)制，保證外債清償?shù)募皶r性，緩解宏觀經(jīng)濟(jì)對外負(fù)債壓力，逐步調(diào)整對外負(fù)債水平，最大優(yōu)化外債對中國宏觀經(jīng)濟(jì)的凈效應(yīng)。

（三）完善外債的分類管理

（1）由廣義政府和貨幣當(dāng)局代表的公共債務(wù)，由于有主權(quán)信用擔(dān)保，風(fēng)險較小，在管理上，可以通過加強(qiáng)和完善公共部門的資產(chǎn)負(fù)債管理或收支管理來實(shí)現(xiàn)。（2）對所有類型的公共外債均由國務(wù)院授權(quán)的外債管理部門統(tǒng)一監(jiān)管；對于私人部門的外債，由商業(yè)銀行按巴塞爾協(xié)議等風(fēng)控要求進(jìn)行監(jiān)管，企業(yè)需要有項(xiàng)目或真實(shí)交易背景，管理側(cè)重“自律”，遵循“自擔(dān)風(fēng)險、自負(fù)盈虧”的原則。（3）引導(dǎo)、限制和懲戒不必要的盲目外借，加強(qiáng)外債借入的必要性管理，嚴(yán)肅外債使用紀(jì)律。（4）在當(dāng)前總體推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換的戰(zhàn)略目標(biāo)下，逐步統(tǒng)一中、外資企業(yè)的外債政策，逐步取消外資企業(yè)的超國民待遇，解決民營資本外資化愈演愈烈的問題，大幅改善中、外資企業(yè)的公平競爭制度環(huán)境。（5）進(jìn)一步完善統(tǒng)一的本外幣外債管理制度。

（四）防范短期外債風(fēng)險

國際經(jīng)驗(yàn)表明，短期外債占比過高，償還風(fēng)險就高，因而易于引發(fā)債務(wù)危機(jī)。可以借鑒澳大利亞等國的無息儲備金制度；還可以借鑒俄羅斯建立國家穩(wěn)定基金的做法，用外匯儲備和財(cái)政盈余作為穩(wěn)定基金的來源，應(yīng)對短期外債集中到期帶來的償債風(fēng)險；此外還可深化對金融交易稅、資本利得稅、托賓稅等工具的研究和應(yīng)用。

尤其是，當(dāng)短期外債中熱錢數(shù)量較大時，國際市場匯率和利率的波動，以及市場預(yù)期的改變，一旦引起突然的資金逆流，就會對一國的經(jīng)濟(jì)形成傷害。因此，要加強(qiáng)對外債的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和分析，高度關(guān)注外債的總規(guī)模和結(jié)構(gòu)問題。引導(dǎo)和制止熱錢的過分運(yùn)動，防患于未然。在宏觀審慎的框架下，加強(qiáng)外債管理與貨幣、匯率、財(cái)政政策的配合，防范潛在的償債風(fēng)險。

（五）繼續(xù)積極推進(jìn)本幣外債

美國外債中，美元外債占90%以上，所以美國企業(yè)幾乎不必承擔(dān)外債的匯率風(fēng)險。借鑒美國做法，通過開放人民幣資本項(xiàng)下可兌換，完善匯率形成機(jī)制，積極推進(jìn)本幣外債，不僅能滿足國內(nèi)融資需求，減少國內(nèi)企業(yè)的外匯風(fēng)險，在一定程度上減少外債增長帶來的償還壓力，還在一定程度上增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性，推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

（六）完善“外債比例自律”管理方法

基于國民待遇原則，也基于防范外債風(fēng)險考慮，中外資企業(yè)的外債額度都應(yīng)該受負(fù)債比率的約束，不同行業(yè)技術(shù)裝備和資本化程度不同，負(fù)債率也應(yīng)當(dāng)有所差異，不能以75%一刀切。同時，要完善外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測管理，依托資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)，強(qiáng)化外債統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，提高外債統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)風(fēng)險的預(yù)警和防范。加強(qiáng)對或有負(fù)債的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測與規(guī)制，避免類似亞洲危機(jī)中韓國海外分支機(jī)構(gòu)或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為真實(shí)負(fù)債導(dǎo)致還債壓力驟然加大問題的發(fā)生。要完善貿(mào)易信貸統(tǒng)計(jì)，提高抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

總之，外債管理既要管住風(fēng)險，還要促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；既要滿足企業(yè)外匯資金的需求，還要用好資金，高效產(chǎn)出；既要能借，更要能還；不累積風(fēng)險，不放任自流，有緊有松，有寬有嚴(yán)；公平競爭，優(yōu)勝劣汰，該卡的口一定卡死，該支持的堅(jiān)決支持，實(shí)業(yè)為上，創(chuàng)新優(yōu)先，綠色生態(tài)，先進(jìn)技術(shù)，科學(xué)方法，系統(tǒng)協(xié)調(diào)，高效能動，促進(jìn)發(fā)展。

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1006-169X（2017）06-0068-04