以審判為中心，著力提升偵查工作水平

文/李文勝 陳敏 劉澹如

以審判為中心，著力提升偵查工作水平

文/李文勝 陳敏 劉澹如

推進以審判為中心的訴訟制度改革是黨的十八屆四中全會確定的一項重要改革任務。2016年7月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合制發了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對全面貫徹改革任務提出了具體要求。公平正義是政法工作的生命線，促進社會公平正義是政法工作的核心價值追求。深化以審判為中心的訴訟制度改革、充分發揮審判程序的最后把關作用、全面貫徹證據裁判規則是促進執法、司法機關依法規范辦案、確保案件質量和司法公正、不斷提升人權保障水平和執法、司法公信力的重要措施。

以審判為中心的訴訟制度改革不僅對庭審提出了要求，同時強調公檢法三機關的辦案活動都要圍繞法庭審判進行。偵查是刑事訴訟程序的起點，公安機關辦案質量對于審判結果往往具有直接影響。因此，落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革，偵查是重要一環，必須從偵查開始就嚴格按照裁判的要求和標準，全面、規范地搜集、固定、審查、運用證據，確保案件裁判的公平正義。改革任務對刑事偵查工作提出了很多新的更高要求，落實以審判為中心的訴訟制度改革要求公安機關持續深化執法規范化建設，促進刑事偵查新機制的健全完善，不斷提升公安工作法治水平。

健全以證據為核心的偵查機制

證據是公正司法的質量根基。公安機關落實以審判為中心的訴訟制度改革要求，核心即是強化證據意識，提高取證能力，積極適應證據裁判規則要求，完善證據搜集工作機制，確保偵查的案件事實證據經得起法律的檢驗。《意見》要求偵查機關應當依法全面、客觀、及時搜集與案件有關的證據，并強調所有證據應當妥善保管、隨案移送，為公正裁判奠定堅實基礎。

一是強化法治理念教育。執法主體的法律素養和法治意識是偵查取證工作的質量保障。近年來，公安部以建立大教育、大培訓工作體系為抓手，著力提升執法主體能力建設，切實強化民警的法治意識、證據意識、程序意識和自覺接受監督意識。針對修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等新法新規舉辦專題講座和視頻培訓，開設法制大講堂，邀請政法機關領導和知名專家學者為全國公安民警授課，兩次舉辦全國公安機關規范執法視頻演示培訓會，圍繞關鍵執法環節對基層一線民警的基本執法、執勤行為進行示范。特別是自2010年開始，在全國公安機關推行執法資格考試制度，明確規定未取得基本級執法資格的民警不得辦案，派出所長、刑警隊長等縣級、地（市）級公安機關執法勤務類機構主要負責人必須取得中級執法資格，引導廣大民警學法用法，不斷強化依法、全面、客觀、及時搜集證據的意識。

二是嚴格規范取證程序。程序正義被稱為“看得見的正義”，正義不僅要實現，還要以人們看得見的方式實現，只有嚴格按照法定程序辦案，才能真正實現實體的公平正義，一旦證據搜集程序不合法，將嚴重影響證據的證明力。刑事訴訟法修改后，公安部同步修訂《公安機關辦理刑事案件程序規定》，進一步細化規范偵查取證程序，嚴格證據標準，明確非法證據排除規則。同時，針對證據搜集標準不統一、不全面等問題，各地公安機關對于盜搶、傷害等常見、多發案件，故意殺人、放火、爆炸、涉黑等重大案件以及網絡、電信、跨國犯罪等新型復雜案件，制定完善證據搜集、固定、保存、審查工作指引，以點帶面，引導民警規范取證，提升調查取證工作水平。

三是加強取證能力建設。過去，囿于刑事偵查能力和手段的限制，公安機關往往只能依靠口供突破案件，極易發生刑訊逼供、暴力取證等嚴重執法辦案問題。隨著專業偵查手段的不斷發展，目前“由人到證”偵查模式正在逐漸向“由證到人”轉變，“零口供”定案的情形也逐漸增多。提升取證能力是規范取證行為的重要保障。近年來，公安機關不斷強化刑事技術、網偵、技偵、圖偵等專業偵查手段建設，嚴格落實現場必勘以及證據采集、比對要求，增強科學取證能力，為偵查工作擺脫對“口供”的依賴奠定了堅實基礎。

四是完善證人保護制度。證人證言是重要證據種類之一，證人積極參與作證對于案件順利偵辦和保障司法公正具有十分重要的意義。但是，在實踐中證人常常由于擔心本人及其近親屬遭受打擊報復而不愿、不敢作證。落實以審判為中心、強調庭審實質化，證人出庭作證勢必逐步增多，一定程度上也增加了證人作證的心理負擔。為加強證人保護，公安部今年就公安機關辦理刑事案件證人保護提出了專門要求，明確證人保護范圍、責任部門、主要措施、工作程序等，切實健全證人保護措施，鼓勵證人積極履行作證義務。

進一步完善冤假錯案防范機制

冤假錯案嚴重損害司法的公正性和公信力。落實以審判為中心的訴訟制度改革，保證偵查終結的案件事實和證據經得起法律的檢驗，就要從源頭上防止事實不清、證據不足的案件或者違反法律程序的案件“帶病”進入起訴、審判程序，堅決防止冤假錯案的發生。

一是嚴格實行非法證據排除規則。

以非法方法搜集證據，嚴重侵犯當事人的人身權利，影響案件公正審理，極易引發冤假錯案。反思近年來曝光的呼格案、浙江張氏叔侄案、陳滿案等重大冤錯案件，每一起案件的證據都存在重大問題，但均“帶病”進入審判程序，最終錯判。為嚴格實行非法證據排除，《公安機關辦理刑事案件程序規定》進一步明確公安機關排除非法證據的主體責任，要求在辦案過程中，嚴格審查證據的合法性、真實性和關聯性，發現依法應當排除的非法證據，在偵查階段就要堅決予以排除，不得作為提請批準逮捕、移送審查起訴的依據。

二是加強執法辦案場所規范化設置和管理。近年來，公安機關一直致力于加強執法辦案場所的規范化設置和使用管理，基層一線的辦案所隊普遍完成了功能區改造，按照接待群眾、內部辦公、辦案和生活等不同功能，對執法辦案場所實行分區設置和管理。辦案區設置在一樓，與其他功能區實行物理隔離，并按照執法辦案流程依次設置安全檢查、信息采集、詢問、訊問、候問等功能室，配備了訊問同步錄音錄像設備。同時，不斷強化辦案區使用管理，要求建立完善使用登記、專人管理、安全檢查等制度，并明確提出“四個一律”工作要求，即違法犯罪嫌疑人被帶到公安機關后一律直接帶入辦案區、一律先進行人身安全檢查、一律要有人負責看管、一律要有視頻監控并記錄。以標準化、流程化、監控全覆蓋化的硬件建設和嚴格的使用管理引導、倒逼民警進一步規范執法行為，切實將偵查活動置于有效監督之下，嚴密防范刑訊逼供、違法辦案。

三是全面推行刑事案件法制部門統一審核、統一出口制度。強化公安機關內部審核監督是提高辦案質量的重要手段。中央有關改革方案要求建立由法制部門對刑事案件進行統一審核、統一向檢察機關移送起訴的“兩統一”工作機制，著力解決多頭出口導致案件質量參差不齊的問題。為落實這一改革要求，公安部積極部署各地開展試點，及時總結推廣典型經驗，推動出臺相關制度規范。目前，全國大部分省級公安機關均制定下發了刑事案件“兩統一”文件，全面部署推行“兩統一”工作機制。多個省級公安機關與同級檢察機關聯合發文，對公檢兩家就刑事案件統一對口銜接機制進行規范，改革效果已初步顯現，各地公安機關移送起訴案件數明顯上升，檢察機關監督公安機關立案數量大幅下降，案件質量有了較大提高。

四是完善執法質量考評制度和執法責任制。科學的執法考評體系是引導民警嚴格規范執法的重要方法，而考評指標不合理勢必形成錯誤的執法導向，甚至成為冤錯案件的誘因。2016年，公安部全面修改完善執法質量考評辦法，清理不科學、不合理的考評指標，樹立正確的考評導向，激勵廣大民警又好又多地執法辦案。同時，修訂人民警察執法過錯責任追究規定，健全個案糾錯啟動和追責機制，切實落實執法責任，有力地促進了執法責任制的落實和執法突出問題的解決。

接處警同步視音頻（自貢高新公安分局供圖）

建立健全執法全流程記錄機制

建立執法全流程記錄機制能夠有效固定和還原偵查機關搜集、提取證據的過程，進一步增強相關證據的證明力和說服力，促使辦案人員規范偵查取證活動。近年來，公安部先后印發公安機關現場執法視音頻記錄、訊問犯罪嫌疑人錄音錄像、執法辦案信息系統使用管理等一系列規定，以“執法留痕工程”、執法閉環管理等為切入點，初步實現了執法關鍵環節記錄和可回溯式管理，有力促進了整體執法能力、執法質量的提升。

一是關鍵執法環節全記錄。執法記錄首先要抓住易出問題、工作薄弱的重點環節。各地公安機關普遍以執法辦案流程為主線，細化接處警、警情處置、受立案、訊（詢）問、調查取證、強制措施、涉案財物管理等關鍵節點記錄要求。在現場執法環節，依托執法辦案系統研發執法記錄管理平臺，普遍為一線民警配備執法記錄儀，并配套設置數據采集站。在接處警環節，推行110接處警系統對接執法記錄管理平臺，使有效警情自動進入平臺。在受立案環節，推行報案材料全部上傳，并與處警、辦案區視頻記錄銜接。在案件辦理環節，除涉密案件外均要求所有案件網上辦理，強制措施網上審批，訊（詢）問筆錄、鑒定意見等主要證據上傳系統，法律文書網上開具。在辦案區管理使用環節，開展精細化、智能化改造。浙江、山東、寧夏等部分省區推行通過監控設備對嫌疑人活動軌跡進行攝錄，與訊（詢）問同步錄音錄像一并自動歸集、刻盤，形成完整的活動視頻記錄。在涉案財物管理環節，改進涉案財物管理平臺，詳細記錄管理過程，并自動生成接收、處理、發還、移交清單。通過上述各執法環節記錄的點串結合，實現民警執法活動全程追溯、嫌疑人活動軌跡全程記錄，既提升了執法規范化程度，又為執法活動合法性提供了有力證據。

二是執法記錄信息全要素整合。

借助信息化手段對執法記錄信息進行自動整合、關聯和識別，將大大提高執法監督的效率和效果。山東省公安廳研發了“執法辦案閉環管理系統”，依托同一警情編號，將執法音像資料與網上案卷并軌，對每一起案件從接警開始直至結案進行全流程實時監督。

三是探索執法記錄信息深度應用。

加強執法全流程記錄信息與其他執法辦案信息的關聯互通、充分發揮大數據優勢挖掘信息系統的深度應用是執法信息化的必然趨勢。浙江、云南等地將辦案區監控視頻與執法辦案系統關聯，客觀反映辦案過程，在案件審核、審批、監督中同步審查對應的視音頻記錄，有效提高了辦案質量。江蘇全面建立以縣級公安機關為管理主體的現場執法視音頻管理系統，實行執法記錄儀視頻專人核對、采集和管理，對現場執法活動進行經常性監督、規范管控。寧夏通過對網上各類執法記錄的統一管理，梳理歸納風險監控點，進一步加強對重點執法環節動態管控。

落實當事人合法權益保障機制

刑事偵查活動與當事人的切身權益緊密相關，公安機關在執法過程中必須堅持懲罰犯罪與尊重保障人權并重，切實按照法律規定，依法全面保護當事人的合法權益。

一是依法保障辯護律師執業權利。

辯護權是犯罪嫌疑人的重要訴訟權利，辯護律師參與刑事訴訟活動，對于保證案件得到公正準確的處理、維護犯罪嫌疑人合法權益具有十分重要的意義。2012年刑事訴訟法修改后，公安部及時修訂了《公安機關辦理刑事案件程序規定》，進一步明確了犯罪嫌疑人委托辯護律師、律師會見在押犯罪嫌疑人以及公安機關聽取辯護律師意見等程序。2015年，公安部會同最高法、最高檢、國家安全部、司法部又會簽下發了《關于依法保障律師執業權利的規定》，其中對偵查階段保障律師執業權利作出了更為全面細致的規定。各地公安機關不斷加快推進律師會見室建設，截至目前，全國已有2400余個看守所建立了工作站，為律師會見提供便利；同時建立網上預約平臺，公布預約電話，為律師會見提供預約服務，減少等候時間。辦案民警也逐步認同律師對于保障司法公正的重要地位，認真落實告知辯護律師案件情況、聽取辯護意見、接受律師申訴控告等法律要求。

二是嚴格執行執法告知制度。執法公開可以保障公民通過事前了解、事中參與、事后監督等多種手段來監督公權力的運行，促進公安機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責，是防止、解決執法突出問題的有效方式。2012年，公安部出臺執法公開規定，對于刑事案件，要求依法向特定對象公開執法依據、流程、進展、結果等信息，充分實現執法公開要求。各地公安機關不斷創新公開形式，依托互聯網公安門戶網站、微信公眾號、手機APP客戶端等平臺，建立網上公安局，提供查詢服務，方便當事人及時了解案件情況。吉林、江西以手機短信形式向特定對象主動推送刑事案件的辦理過程及處理結果。北京全力構建以“接報錄入、立案公開、群眾評議、規范執法”為核心的立案公開機制，全部非涉密案件的辦案進展同步公開，查詢更為便捷。

三是健全舉報投訴事項辦理機制。

暢通的舉報投訴渠道有利于隨時聽取群眾意見，及時發現、解決執法辦案中存在的問題。刑事訴訟法修改后，公安部制定了辦理刑事復議復核案件的程序規定，明確復議復核案件的受理處置、調查核實、結果反饋工作機制，保障案件依法及時高效辦理。2013年，公安機關設立了12389舉報投訴平臺，受理人民群眾對公安機關和公安民警違法違紀問題的監督舉報，對工作中發現的問題不斷加大監督與糾錯力度，同時注意總結案件中反映出來的公安執法辦案問題和社會動態，為做好執法工作提供重要參考。

落實以審判為中心的訴訟制度改革要求是深化公安執法規范化建設的重要內容之一。黨的十八大以來，全國公安機關持續推進執法規范化建設，通過構建執法制度體系、加強公安隊伍依法履職能力建設、打造執法監督管理機制等措施，不斷提高廣大公安民警的法治意識和法律素養，辦案質量和效果明顯提升。但是，也要看到，隨著全社會民主法制意識的不斷增強，公安執法環境發生了深刻的變化，相較于人民群眾的新要求新期待，公安執法辦案水平和能力仍顯不足。落實以審判為中心的訴訟制度改革任重道遠，需要我們不斷強化法治意識、證據意識、程序意識和人權保障意識，堅持嚴格規范公正文明執法，切實提升偵查工作質效，努力讓人民群眾在每一起案件辦理中都能感受到公平正義。（作者李文勝系公安部法制局副局長，陳敏、劉澹如系公安部法制局刑事法規處處長、副處長）